Continuamos con la evolución histórica de la contratación pública a través del estudio, en esta entrega, de las prerrogativas de la Administración.

Gran labor divulgativa de Julián de la Morena a través del Blog de Jaime Pintos.

Puedes consultar esta serie histórica sobre la evolución de la contratación pública desde la LEY DE CONTRATOS PÚBLICOS en ESPAÑA de 1963 aquí:

EL REGLAMENTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE 1967

PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN

El capítulo V del Título Primero del Libro I del Reglamento General de Contratación de 1967, comprensivo de los artículos 50 a 53, se dedica a las “Prerrogativas de la Administración”, básicamente concordantes con los artículos 190 y 191 de la actualmente vigente Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, encuadrada en el Libro Segundo, Título I, Capítulo I, Sección 3ª, Subsección 2ª, bajo título de “Prerrogativas de la Administración Pública en los contratos administrativos”, teniendo en cuenta que en la actual Ley de 2017 también se contemplan otras prerrogativas en la Subsección 2ª, Sección 4ª, Capítulo II, del Título II, artículo 261, referida a las “Prerrogativas y derechos de la Administración” en los contratos de concesión de obras.

Estas prerrogativas de la Administración (Arts.50 Reglamento 1967 y 190 de la LCSP2017) consisten en:

  1. La facultad de interpretar los contratos (la LCSP2017, restringe el ámbito, como es natural, a los contratos administrativos).
  2. Resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento.
  3. Modificarlos por razón(es) de interés público.
  4. Los acuerdos que dicte la Administración en el ejercicio de sus prerrogativas de interpretación y modificación serán inmediatamente ejecutivos (la LCSP2017, extiende a todos los acuerdos que adopte el órgano de contratación en el uso de las prerrogativas del artículo 190 y no solamente a los que se dicten en interpretación y modificación de los contratos; además agrega el agotamiento de la vía administrativa así como la preceptiva audiencia al contratista, cosa que no hace expresamente el Reglamento de 1967, en este espacio de las prerrogativas, aunque ya referiremos en su momento la audiencia del contratista en los casos contemplados en los artículos 120, 136, 150 y 224).
  5. Novedosamente la LCSP2017, incluye entre las prerrogativas el declarar la responsabilidad imputable al contratista a raíz de la ejecución del contrato, suspender la ejecución del mismo, acordar su resolución y determinar los efectos de esta. Igualmente se otorga al órgano de contratación las facultades de inspección de las actividades desarrolladas por los contratistas durante la ejecución del contrato, en los términos y con los límites establecidos en la presente Ley para cada tipo de contrato. En ningún caso dichas facultades de inspección podrán implicar un derecho general del órgano de contratación a inspeccionar las instalaciones, oficinas y demás emplazamientos en los que el contratista desarrolle sus actividades, salvo que tales emplazamientos y sus condiciones técnicas sean determinantes para el desarrollo de las prestaciones objeto del contrato. En tal caso, el órgano de contratación deberá justificarlo de forma expresa y detallada en el expediente administrativo.

El artículo 51 del Reglamento de 1967, señala que es competencia de los Jefes de los Departamentos ministeriales o Autoridades en quienes deleguen aquéllos u ostenten funciones desconcentradas. La facultad de modificar los contratos, de interpretarlos, de resolver las incidencias que en los mismos puedan plantearse y de acordar su resolución, todo ello conforme a los requisitos establecidos por este Reglamento.

Asimismo exige que el Consejo de Ministros deberá autorizar a los Jefes de los Departamentos para que puedan acordar la resolución de los contratos, siempre que hubiera autorizado la celebración del mismo. Por su parte el artículo 191 de la LCSP2017, establece que será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos y respecto de los contratos que se indican a continuación:

    1. La interpretación, nulidad y resolución de los contratos, cuando se formule oposición por parte del contratista.
    2. Las modificaciones de los contratos cuando no estuvieran previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares y su cuantía, aislada o conjuntamente, sea superior a un 20 por ciento del precio inicial del contrato, IVA excluido, y su precio sea igual o superior a 6.000.000 de euros.
    3. Las reclamaciones dirigidas a la Administración con fundamento en la responsabilidad contractual en que esta pudiera haber incurrido, en los casos en que las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros. Esta cuantía se podrá rebajar por la normativa de la correspondiente Comunidad Autónoma. (Novedoso en la LCSP2017).

El artículo 52 del Reglamento de 1967, Las resoluciones que dicte la Administración en el ejercicio de sus prerrogativas o como consecuencia de incidencias surgidas con posterioridad a la adjudicación son recurribles, con independencia de la validez y efectos del contrato a que se refieran.

JURISDICCIÓN

Respecto de la jurisdicción, el Reglamento de 1967, dedica el artículo 54, con el siguiente contenido: “Las cuestiones litigiosas surgidas de la interpretación o cumplimiento de los contratos regulados por la presente Legislación serán resueltas por el órgano competente del Departamento que haya celebrado el contrato. Contra sus acuerdos habrá lugar a recurso contencioso-administrativo conforme a los requisitos establecidos por la Ley reguladora de dicha jurisdicción. 

También corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa la competencia para conocer de aquellos contratos que, habida cuenta de su naturaleza, deban quedar sometidos, aunque sea de modo supletorio. al ordenamiento jurídico-administrativo.”

La Jurisdicción ordinaria era la competente para resolver las controversias que surgieran entre las partes en los contratos excluidos del ordenamiento jurídico-administrativo. No obstante, se consideraban actos jurídicos separables los que se dictaran en relación con la competencia y procedimiento de contratación y, en consecuencia, podrían ser impugnados ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. La anulación de tales actos llevaría consigo la del contrato. que entraría en fase de liquidación sin necesidad de plantear nuevo proceso ante la jurisdicción ordinaria. 

Respecto de la Jurisdicción competente indicada dependiendo de la naturaleza de los contratos, podemos considerarla similar a la del art. 27 de la Ley de 2017.

Los actos administrativos separables podían también ser anulados de oficio conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo (entonces la Ley de 17 de julio de 1958, revisada por la Ley 164/1963, de 2 de diciembre). 

En aquellos contratos del Estado en los que no pudiera deducirse la naturaleza administrativa del artículo 8, se presumirá que el contrato celebrado por la Administración tiene, a todos los efectos naturaleza privada.

Como puede deducirse de la literalidad del precepto del Título Preliminar del Decreto 3354/1967, no era fácil distinguir algunos contratos entre administrativos y privados, lo que dificultaba su categorización y, consiguientemente, el régimen jurídico aplicable y la jurisdicción competente según la fase contractual; tal es así que la Junta Consultiva de Contratación del Estado en informe 8/1963, venía a decir que “siempre es difícil deslindar, de entre los contratos de la Administración, aquéllos que deben revestir forma administrativa de aquellos otros que pueden perfeccionarse siguiendo el Derecho civil; por la razón de que tanto en unos como en otros se persigue el fin público, aunque para obtenerlo se adopte la vía de uno u otro Derecho”, lo que viene a decir que lo jurídicamente relevante era que se satisficiera el “fin público”.

Veamos como se resolvía la calificación de los contratos de cafetería en edificios públicos en el año 1964, y que en el momento actual nos debatimos entre “concesiones de servicios” (antes gestión de servicio público), servicios puros o administrativos especiales que para todos los gustos hay. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa en informe 79/1964, decía: 

El contrato tiene por objeto directo la explotación del negocio de cafetería que ha sido instalado en el edificio del Ministerio. Tanto el inmueble como las instalaciones básicas del negocio son bienes del Estado de servicio público, pero los derechos y obligaciones del adjudicatario se ceñirán a la explotación comercial de la cafetería por un plazo determinado […] El servicio de cafetería no tiene la consideración de servicio público […] Ni la naturaleza del servicio, ni la forma de explotación, ni siquiera la situación de los usuarios permite hablar de un contrato de gestión de servicio público […] El contrato de explotación de la cafetería es de Derecho privado.” 

En cuanto a la legislación actual, respecto de la jurisdicción, incorporamos este ilustrativo cuadro resumen elaborado por Jaime Pintos Santiago:

PREPARACIÓN, ADJUDICACIÓN MODIFICACIÓN EXTINCIÓN
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS C-A C-A C-A
CONTRATOS PRIVADOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. C-A C – A CIVIL
LOS CONTRATOS CELEBRADOS POR LOS PODERES ADJUDICADORES QUE NO TENGAN LA CONSIDERACIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (PANAP) C –A C –A* CIVIL
RESTO DE ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO QUE NO TENGAN EL CARÁCTER DE PODERES ADJUDICADORES C – A CIVIL CIVIL
CONTRATOS SUBVENCIONADOS C – A C -A CIVIL


* Cuando la impugnación se base en el incumplimiento de lo establecido en los artículos 204 y 205 de la LCSP, cuando se entienda que dicha modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación

 

(Continuará) Julián de la Morena López. Funcionario jubilado de la Universidad de Castilla-La Mancha.

Anagrama de Jaime Pintos Santiago