Reglamento General de Contratación de 1967 (PCAP): Evolución Histórica de la Contratación Pública (III)

Continuamos con nuestra colección de entregas sobre la evolución histórica de la contratación pública con una nueva entrada acerca del Reglamento General de Contratación de 1967, en la que de la mano del autor de esta serie única se analizan los pliegos de cláusulas administrativas (PCAP).

LEY DE CONTRATOS PÚBLICOS EN ESPAÑA DESDE 1963: EL REGLAMENTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE 1967

Las primeras publicaciones de esta serie histórica sobre la evolución de la contratación pública las puedes encontrar aquí:

• Reglamento General de Contratación de 1967: Evolución Histórica de la Contratación Pública (I)
• Reglamento General de Contratación de 1967 (pliegos y pactos): Evolución Histórica de la Contratación Pública (II)

PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS PARTICULARES (PCAP) EN EL REGLAMENTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE 1967

El artículo 33 del Reglamento General de Contratación de 1967, dice, respecto de los pliegos de cláusulas administrativas particulares que: 

“contendrán aquellas declaraciones que sean específicas del contrato de que se trate y de su forma de adjudicación, las nuevas que se precisen por no figurar en el pliego de cláusulas administrativas generales que resulte de aplicación o estar en contradicción con alguna de ellas, y las que figurando en aquél no hayan de regir por causa justificada en el contrato de que se trate” (coincidente con el artículo 67 del Reglamento General de la LCAP, aprobado por Real Decreto 1098/2001). 

El artículo 32 prevenía que: 

“Serán aprobados con anterioridad a la perfección, y, en su caso, a la licitación de todo contrato (…). Las declaraciones contenidas en estos pliegos no podrán ser modificadas por los correspondientes contratos, salvo lo que se dispone en la Ley de Contratos del Estado y el presente Reglamento” (respecto de esta salvedad ténganse en cuenta los artículos 204 y 205 de la LCSP2017).  

Por otra parte, los artículos 35 y 36 del mismo Reglamento, limitaban que los:

“pliegos particulares sólo podrán modificar los generales, previo y preceptivo informe y dictamen de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y del Consejo de Estado, en los casos en que se proponga la inclusión de estipulaciones contrarias a lo previsto en los correspondientes pliegos generales”. 

La Ley 9/2017, no contempla expresamente esta posibilidad de modificación de los pliegos generales por los pliegos particulares, tanto técnicos como administrativos. Así, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en Resolución 618/2018, sienta la conclusión de que: “como manifestación del principio de jerarquía normativa, los pliegos han de respetar lo establecido por la Ley de Contratos del Sector Público y sus normas de desarrollo, así como habrán de respetar lo establecido por los pliegos generales, cuando hayan sido aprobados éstos” (los pliegos particulares y los pliegos generales), sin perjuicio de la modificación de los pliegos de cláusulas administrativas particulares en los casos de error material, de hecho o aritmético, prevista en el nuevo inciso final del apartado 1 del artículo 122 de la LCSP2017. 

El mismo Tribunal en diversas resoluciones considera que:  

“Los pliegos de contratación no pueden, con carácter general, una vez aprobados, ser modificados por el Órgano de Contratación , si no es a través de algunos de los cauces que el ordenamiento jurídico prevé: a) la rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos; b) el cauce de la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho; c) el cauce de declaración de lesividad y posterior anulación por la jurisdicción contenciosa-administrativa (Resolución 245/2016 y 281/2015 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales)”. 

La Junta Consultiva en informe 58/74, sostenía que el pliego de cláusulas administrativas particulares prevalecía sobre el pliego de prescripciones técnicas en caso de contradicción sobre el derecho a la revisión de precios, pues “es indudable que a efectos de resolver la contradicción es el último pliego el que debe prevalecer por ser el que indudablemente da al contrato verdadera eficacia y virtualidad jurídicas”. 

Por reforzar aún más este criterio de la JCCA, en informe 65/1996, se indicaba que: 

“no puede hablarse de la posible derogación de una cláusula de un pliego de cláusulas administrativas generales, toda vez que aún cuando éstos se aprueben por el Consejo de Ministros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la LCAP y se realice tal acción por medio de un Real Decreto, la opinión más generalizada coincide en que tales pliegos carecen del carácter de norma jurídica y se limitan a determinar las cláusulas administrativas típicas a las que, en principio, se acomodará el contenido de los contratos, expresando respecto de los mismos las declaraciones jurídicas, económicas y administrativas de análogo objeto, cláusulas que podrán ser estipuladas en sentido contrario por los pliegos de cláusulas administrativas particulares conforme a lo dispuesto en el artículo 51 de la LCAP, a decisión del órgano de contratación, lo que no sería posible si aquéllos tuvieran el carácter de norma jurídica de rango del mismo orden de la que los aprueba. Por tanto, no es posible considerar, como en el escrito se señala, la derogación de una cláusula de un pliego de cláusulas administrativas generales por otra norma posterior al momento de su aprobación”. 

No obstante, debe advertirse, retrocediendo al Reglamento de 1967, lo siguiente: 

1. En el artículo 126, respecto de los efectos del contrato de obras, se previene que: “se regularán por la Ley de Contratos del Estado y sus disposiciones reglamentarias, así como por el pliego de cláusulas administrativas generales en lo que no resulte válidamente derogado por las particulares del contrato.”
2. En el artículo 211.13, sobre los pliegos de cláusulas de explotación de los contratos de gestión de servicios públicos, se señalaba que debían contemplar la “expresa sumisión a la Ley de Contratos del Estado y su Reglamento y remisión al pliego de cláusulas generales, si lo hubiera, en cuanto no hubiese sido derogado por el pliego de cláusulas de explotación del respectivo contrato, de conformidad con el artículo 36 de este Reglamento”.  
3. Por su parte el artículo 244.14, relativo a los pliegos de bases de los contratos de suministro, que no fueran prestados por empresas suministradoras concesionarias de servicios públicos que verificaran el mismo de acuerdo con tarifas y condiciones debidamente aprobadas por la Administración, debía indicarse la “expresa sumisión a la legislación de contratos del Estado y remisión al pliego de bases generales aplicables con especial referencia en su caso a las derogaciones de que haya sido objeto con arreglo al artículo 36 de este Reglamento.” 

En el Reglamento de 2001, se incorporaron determinadas cláusulas de los pliegos de cláusulas administrativas generales (Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre, para contratos de obras. Orden de 8 de marzo de 1972 para contratos de consultoría y de asistencia y Decreto 2572/1973, de 5 de octubre, para equipos y sistemas informáticos) que, por su naturaleza y contenido, se consideraron más propios de un texto reglamentario que de los citados pliegos generales de los que formaban parte, de tal manera que ya no podría eludirse su cumplimiento utilizando el trámite previsto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para la introducción en los pliegos particulares de cláusulas contrarias a los pliegos generales. 

En los artículos 78 y 79 del Reglamento General de Contratación de 1967 se contemplaba la posibilidad de una provisión destinada a sufragar el mayor importe que pudieran (puedan) suponer las unidades de obra cuyo número exacto fuera de imposible determinación en el correspondiente proyecto, siempre que su importe no excediera del 15 por 100 de las obras y se consignase la oportuna cláusula contractual en el correspondiente pliego de cláusulas administrativas particulares (precepto similar al señalado en el artículo 242.4.i) de la LCSP2017, con la diferencia de que en lugar del 15 por 100, lo limita al 10 por 100, sin que en este caso tenga la consideración de modificación del contrato). 

En el documento notarial o administrativo de formalización del contrato de obras, conforme al artículo 122 del Reglamento, debía incluirse la indicación de si el pliego de cláusulas administrativas particulares contenía cláusula de revisión del precio estipulado y de penalidades administrativas de especial aplicación, la conformidad del contratista al pliego de cláusulas administrativas particulares, del que se (hará) haría constar la oportuna referencia y la sumisión expresa del contratista a los preceptos (de este) del Reglamento y al pliego de cláusulas generales pertinente en lo que no estuviera expresamente derogado por el pliego que contenga las particulares”.

En la legislación actual todas estas previsiones deben incluirse en los correspondientes pliegos de cláusulas administrativas particulares, conforme al artículo 122 de la LCSP2017 que, para evitar olvidos remite genéricamente a “los pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato” y a “las demás menciones requeridas por esta Ley y sus normas de desarrollo”.

Entre los efectos del contrato de obras, el artículo 126 del Reglamento, advierte que se regularían por la Ley de Contratos del Estado y sus disposiciones reglamentarias, así como por el pliego de cláusulas administrativas generales en lo que no resultare (resulte) éste válidamente derogado por las particulares del contrato. El artículo 188 de la LCSP2017 relativo al régimen jurídico, establece que los efectos de los contratos administrativos se regirán por las normas a que hace referencia el apartado 2 del artículo 25 y por los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, generales y particulares, o documento descriptivo que sustituya a éstos (advertimos se tenga en cuenta actualmente las prevenciones para la modificación de los pliegos indicadas anteriormente).

El artículo 128, condicionaba la obligación del contratista a presentar un programa de trabajo, cuando así se estableciera en el pliego de cláusulas administrativas particulares, exigiéndose la misma cuando la total ejecución de la obra estuviera prevista en más de una anualidad. El programa de trabajo especificaría (especificará) dentro de la ordenación general de los mismos los períodos e importes de ejecución de las distintas unidades de obra compatibles con los plazos parciales establecidos en el pliego de cláusulas administrativas particulares para la terminación de las diferentes partes fundamentales en que se hubiera (haya) considerado descompuesta la obra (en su defecto, se fijarían en la resolución aprobatoria del programa de trabajos). 

El artículo 144 del Reglamento General de la LCAP, con carácter no básico, señala el contenido del programa de trabajo a presentar por el contratista en términos similares, aunque con mayor explicitud a los del Reglamento de 1967.

En capítulo aparte trataremos específicamente los pliegos de cláusulas administrativas particulares de cada tipo de contrato.

PLIEGOS DE CLÁUSULAS ADMINISTRATIVAS GENERALES

El artículo 34 del Reglamento de 1967, señala que “la Administración deberá establecer pliegos de cláusulas administrativas generales en que se contengan las típicas a que en principio se atemperará el contenido de los contratos regulados por la Ley de Contratos y su Reglamento” (similar al art. 121 LCSP, salvo que en el Reglamento de 1967, se exhorta a la Administración a que “deberá establecer pliegos de cláusulas administrativos generales”, mientras que la LCSP2017, le otorga carácter opcional “podrá aprobar pliegos de cláusulas administrativos generales” y, finalmente en el Reglamento 1967, condiciona con liviandad el clausulado de las generales a la Ley de Contratos y su Reglamento, mientras que la LCSP2017, exige que deberán ajustarse en su contenido a los preceptos de la Ley de Contratos del Sector Público y sus disposiciones de desarrollo.. 

“La aprobación de estos pliegos generales compete al Gobierno, con el informe previo y preceptivo de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda y el dictamen del Consejo de Estado”, previa propuesta “del Departamento competente por razón de las obras, servicios o suministros a que aquéllos se refieran, informada en todo caso por la Asesoría Jurídica del Ministerio de que se trate” (similar al citado art. 121 LCSP2017, con la particularidad de la equivalencia de Gobierno con Consejo de Ministros, se mantiene el dictamen del Consejo de Estado pero, en cambio, se suprime “el informe previo y preceptivo de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda”.

Además, el Gobierno podía establecer, “previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y dictamen del Consejo de Estado, que determinados pliegos de cláusulas administrativas generales fueran (sean) de elaboración y propuesta conjunta por varios Departamentos ministeriales y que pliegos ya aprobados se aplicasen (apliquen) a la contratación de otros Ministerios (concordante con el artículo 11 de la LCE). El art. 121 LCSP2017, otorga la iniciativa para elevar la propuesta de estos pliegos a los Ministerios interesados (uno o varios), suprimiéndose el informe previo de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, pero manteniendo el dictamen del Consejo de Estado.

Como es natural nada contemplaba el Reglamento de 1967, respecto de la competencia de las entonces inexistentes Comunidades Autónomas para aprobar estos pliegos.

El artículo 35 del Reglamento de 1967 (coincidente con el artículo 66 del RD 1098/2001), establecía las declaraciones jurídicas, económicas y administrativas, que debían contener los pliegos de cláusulas administrativas particulares, de aplicación, en principio, de todos los contratos de un objeto determinado, además de las establecidas en esta Legislación de Contratación del Estado, debiéndose referir a los siguientes aspectos de los efectos del contrato: 

“1. Ejecución del contrato y sus Incidencias. 

2. Derechos y obligaciones de las partes; régimen económico, 

3. Modificaciones del contrato; supuestos y límites. 

4. Resolución del contrato.

5. Conclusión del contrato; recepciones, plazo de garantía y liquidación.”

En la Disposición Final 6ª del Reglamento de 1967, se señalaba que: 

“En el Alto Estado Mayor se constituirá otra Comisión especializada con representantes de los tres Ejércitos y de la Administración Civil que procederá a redactar un pliego de cláusulas administrativas generales para la contratación de suministros”.  

A este respecto cabe citar la Orden del Ministerio del Ejército de 29 de abril de 1971, que aprobaba el modelo tipo de proyecto de contrato para las contrataciones directas de suministros y la Orden del Ministerio de Defensa número 129/1982, de 24 de septiembre, por la que se aprobaban los modelos tipo de pliegos de clausulas administrativas particulares para la contratación de suministros en dicho Ministerio, tanto por concurso, como por contratación directa; ambas ordenes derogadas por la Orden 48/1985, de 10 de septiembre, por la que se establecen los modelos tipo de cláusulas administrativas particulares y proyectos de contrato sustitutivo de los pliegos de bases para los diferentes sistemas de contratación de suministros, a su vez derogada por la Orden 32/1987, de 12 de junio, por la que se aprueban los modelos tipo de pliegos de bases y proyecto de contrato para la contratación de suministros en el Ministerio de Defensa. 

También en 1981, se aprobó el Real Decreto 3142, de 18 de diciembre, que aprobaba el pliego de cláusulas administrativas generales para la contratación de suministros en el Ministerio de Defensa.

Por su interés más general, citamos los siguientes pliegos de cláusulas generales:

• Orden de 4 de junio de 1968 por la que se aprueba el pliego de cláusulas generales para la contratación de estudios y servicios técnicos por la Dirección General de Carreteras y Caminos Vecinales (téngase en cuenta hasta el 3 de mayo de 1968, en virtud del Decreto 816/1968, de 4 de abril, se carecía en el ordenamiento administrativo de una regulación específica en esta materia). 
• Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre, por el que se aprueba el Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del Estado. 
• Orden de 8 de marzo de 1972, por el que se aprueba el pliego de cláusulas generales para la contratación de estudios y servicios técnicos, competencia del Ministerio de Obras Públicas.
• Decreto 215/1973, de 25 de enero. Pliego de cláusulas generales para construcción y explotación de autopistas en régimen de concesión.
• Decreto 2572/1973, de 5 de octubre (Presidencia), por el que se aprueba el pliego de cláusulas administrativas generales para la contratación de equipos y sistemas para el tratamiento de la información y de mantenimiento, arrendamiento y programas.

(Continuará) Julián de la Morena López. Funcionario jubilado de la Universidad de Castilla-La Mancha.

El Despacho-Consultoría de JAIME PINTOS SANTIAGO no se identifica necesariamente con las opiniones realizadas por sus colaboradores/as en los artículos firmados que se reproducen, ni con los eventuales errores, ni omisiones. El Despacho-Consultoría no aceptará responsabilidades por las posibles consecuencias ocasionadas a las personas naturales o jurídicas que actúen o dejen de actuar como resultado de alguna información contenida en esta publicación. Los/as autores/as colaboradores/as son los responsables de los derechos de autor y propiedad intelectual.