A continuación les ofrecemos una nueva entrega acerca del Reglamento General de Contratación de 1967 en el marco de nuestra serie sobre la evolución histórica de la contratación pública. Si quieren ver la primera parte de esta entrega, hagan click aquí.

Ley de Contratos Públicos en España desde 1963: El Reglamento General de Contratación de 1967

Pliegos de cláusulas y prescripciones. Introducción

Continuamos con el Libro Primero del Reglamento General de Contratación de 1967, aprobado por Decreto 3354/1967, de 28 de diciembre, para la aplicación de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 abril, en cuyo capítulo segundo se trata “de los pliegos de cláusulas y prescripciones” que incluyen, como en la actualidad los de “cláusulas administrativas particulares”, “que obligatoriamente serán aprobados con anterioridad a la perfección, y, en su caso, a la licitación de todo contrato” (asimilable al actual artículo 122 de la LCSP2017, con la diferencia de que en la actualidad deben aprobarse previamente a la autorización del gasto o conjuntamente con ella; eso sí, siempre antes de la licitación del contrato), correspondiendo su aprobación a la autoridad que sea competente para celebrar el contrato; los de “cláusulas administrativas generales”, cuya aprobación era competencia del Gobierno, con el informe previo y preceptivo de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Hacienda y el dictamen del Consejo de Estado” (similar al artículo 121 de la LCSP2017); los “pliegos de prescripciones técnicas particulares”, que eran “elaborados con anterioridad a cada contrato” (similar al artículo 124 LCSP2017, aunque en ésta se mantiene la prevención para su aprobación en los mismos términos indicados en los pliegos de cláusulas administrativas particulares) y los pliegos de prescripciones técnicas generales. 

Debe destacarse la preeminencia de los contratos de obras sobre el resto de los contratos típicos regulados por la normativa vigente en 1967, previniéndose en los artículos 208 y 238 del Reglamento que el contrato de gestión de servicios y de suministro, respectivamente se regulaban por lo establecido en el título I de la Ley de Contratos y título II del Reglamento para el contrato de obras, en todo lo que no se oponga a las disposiciones del Reglamento General de Contratación de 1967 y exceptuando lo preceptos que sean privativos de la naturaleza de aquél (concordantes con los artículos 67 y 84 de la Ley de Contratos del Estado). 

Libertad de pactos en el Reglamento General de Contratación de 1967

El artículo 32 del Reglamento General de Contratación de 1967, otorgaba a la Administración la facultad de “concertar con los particulares los pactos y condiciones que tenga por conveniente, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración (…) Los pliegos de cláusulas administrativas particulares (…) deberán reseñar esos (los) pactos y condiciones”,  lo subrayado coincide con el artículo 34 de la LCSP2017, salvo que en lugar de la “Administración” se amplifica a los “contratos del sector público”.

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa (informe 11/93), sobre la libertad de pactos, consideraba que se 

“permite sostener la legalidad del pacto por virtud del cual la Administración impone al adjudicatario de un contrato de obras la obligación de satisfacer los gastos ocasionados por la inserción de anuncios de la obra en medios de comunicación escritos, por no resultar contrario tal pacto al ordenamiento jurídico, al no existir norma impeditiva del mismo, ni al interés público o a los principios de buena administración, por imponerse al adjudicatario gastos que, sin la existencia de la prevención en contrario en los pliegos, serían de cargo de la Administración”, 

manteniendo que al perfeccionarse entonces los contratos administrativos mediante la adjudicación definitiva (art. 31 LCE) “la Administración puede concertar los contratos, pactos o condiciones que tenga por conveniente, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración y «deberá cumplirlos a tenor de los mismos (art.3 LCE)» o, como quizá más gráficamente resulta del artículo 1258 del Código Civil «los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento» y obligan «al cumplimiento de lo expresamente pactado». 

De ello deriva la importante consecuencia de que, para determinar el alcance de las obligaciones de las partes, hay que acudir a los términos en que se realizó la adjudicación, sin que, a tales efectos, tenga trascendencia la circunstancia, de que en el documento de formalización de los contratos, de fecha posterior a la adjudicación, no se recoja fielmente el contenido de la misma, dado que, como se ha indicado, la perfección del contrato y los derechos y obligaciones de las partes surgen de la adjudicación y no de la formalización del contrato. 

La misma Junta Consultiva mediante informe 13/93, consideraba que “El principio de libertad de pactos que rige, tanto en la contratación civil, como en la contratación administrativa […] permite sostener la legalidad del pacto por virtud del cual la Administración impone al adjudicatario de un contrato de obras la obligación de satisfacer los gastos ocasionados como consecuencia del encargo a empresas especializadas de la realización de mediciones y levantamiento de planos necesarios para la elaboración de proyectos de obras, por no resultar contrario tal pacto al ordenamiento jurídico, al no existir norma impeditiva del mismo, ni al interés público o a los principios de buena Administración, puesto que se imponen al adjudicatario gastos, en principio, a cargo de la Administración.”

Siguiendo con la libertad de pactos en la contratación pública, citamos a título de mera curiosidad, en cuanto a lo chocante con la normativa actual, que la Junta Consultiva, en su informe 31/84, mantenía que 

“Ninguna dificultad existiría para mantener una conclusión favorable a la posibilidad de prórroga si hubiera que aplicar exclusivamente la legislación de contratos del Estado, ya que en la misma no se consigna precepto alguno prohibitivo en este sentido y, por tanto, el principio de libertad de pactos, consagrado en el artículo 3 de la Ley, justificaría la prórroga de cualquier contrato, con la salvedad, consagrada en dicho artículo, de que tales pactos no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración. 

Esta contradicción con el ordenamiento jurídico existe en el presente caso, concretamente con lo dispuesto en la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, cuyos preceptos taxativos en este extremo, por su doble carácter de normas posteriores y especiales, deben prevalecer sobre la interpretación favorable a las prórrogas de los contratos resultantes de la legislación de contratos.” 

Por lo que respecta a si resulta posible que las cantidades a abonar por el concepto de tasas por otorgamiento de licencias de obras municipales sean exigidas al contratista adjudicatario, aunque, en principio, la obligada al pago y sujeto pasivo de la tasa correspondiente a la licencia de obras sea la Administración contratante, según se desprende de lo establecido en el artículo 76 y artículo 178 de la vigente Ley del Suelo, ningún inconveniente existe para que, al amparo del principio de libertad de pactos que consagra el artículo 3 de la LCE, se imponga esta obligación al contratista adjudicatario, siempre que de manera expresa se consigne en los correspondientes pliegos de cláusulas administrativas particulares, ya que si bien esta traslación no puede surtir efecto frente al Ayuntamiento otorgante de la licencia, lo debe producir entre las partes del contrato de obras (informe JCCA 39/85).

Por el contrario, la JCCA en informes 47/1970 y 18/1976, entendía que no surtía efectos jurídicos una cláusula de revisión de precios que no constaba en el pliego, aunque figurase en el documento de formalización del contrato, que razonaba de esta manera: “Se trata, por consiguiente, de fijar qué trascendencia jurídica encierra el hecho de que, con infracción del ordenamiento jurídico, se haga constar una cláusula de revisión en la escritura de contrato, sin que la misma traiga causa de lo estipulado en el pliego […] El informe 47/1970 de esta Junta (declaraba): 

«La formalización en escritura pública implica el simple reconocimiento del contrato administrativo preexistente, que se perfecciona en el momento de la adjudicación o aprobación del mismo por el órgano competente. Se trata de revestir con las solemnidades de la escritura pública (artículo 1.279 del Código Civil) un negocio perfecto ya celebrado, y no es admisible, por tanto, que la escritura pública se desvíe de los pactos contenidos en la resolución administrativa que se adjudica el contrato, pues ello significa, como establece el artículo 1.224 del Código Civil, una novación del mismo» […] 

Por lo que se refiere a las cláusulas de revisión de precios, su eficacia estriba, según establece de forma expresa el artículo 1° del Decreto-ley 2/1964, de 4 de febrero, en el requisito de su inserción en el pliego que sirve de soporte al contrato. La ausencia de este trámite no puede subsanarse incorporando la cláusula en cuestión a la escritura de formalización, ya que este documento no puede desvirtuar la relación contractual ya consumada. 

En consecuencia y la declaración de la escritura debe reputarse un mero error formal del documento material sin alcance jurídico.

 

(Continuará) Julián de la Morena López. Funcionario jubilado de la Universidad de Castilla-La Mancha.

Anagrama de Jaime Pintos Santiago

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