La reanudación del recurso especial en materia de contratación

La reanudación de los plazos para la interposición y tramitación del recurso especial en materia de contratación pública ha tenido lugar el pasado día 7 de mayo de 2020. Con esta importante noticia y con esta entrada inauguramos una nueva sección de #ElBlogdeJaimePintos y del #Toolkitdelacontrataciónpública

LA REANUDACIÓN DEL CÓMPUTO DE LOS PLAZOS DEL RECURSO ESPECIAL EN MATERIA DE CONTRATACIÓN: MARCO NORMATIVO

La reanudación de los plazos para la interposición y tramitación del recurso especial en materia de contratación pública ha tenido lugar el pasado día 7 de mayo, fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 17/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueban medidas de apoyo al sector cultural y de carácter tributario para hacer frente al impacto económico y social del COVID-2019.

Como es sabido, el Gobierno de España, de conformidad con la atribución competencial otorgada por el art. 116.2 de la Constitución Española,  declaró el estado de alarma en todo el territorio nacional mediante el Real decreto 463/2020, de 14 de marzo, como consecuencia de la emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19.

Entre otras cuestiones, la Disposición adicional tercera del precitado  Real Decreto, titulada “suspensión de plazos administrativos”, modificada por el Real Decreto 465/2020, de 17 de  marzo, contiene un mandato expreso que conlleva la suspensión automática de todos los procedimientos de las entidades del sector público, cualquiera que sea su naturaleza y, en consecuencia, también de los propios de la contratación pública.

En virtud de lo anterior, todos los plazos relativos a la tramitación tanto del recurso especial en materia de contratación como de la reclamación relativa a la contratación de sectores especiales, y la tramitación de medidas provisionales referidas a ambos recursos, quedaban suspendidos. Así, sucedía, por ejemplo con el plazo de 15 días hábiles para la interposición del recurso especial, o con los plazos de resolución de los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales.

Por ello, los procedimientos se reanudarían cuando desapareciese la situación que originaba esta suspensión, esto es, la vigencia del estado de alarma.

A su vez, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, la OIReScon y la Abogacía General del Estado interpretaron que la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 establecía como regla general la imposibilidad de celebrar nuevos contratos, todo ello, sin perjuicio de las excepciones motivadas recogidas en su apartado 4, a saber:

1. 1. Procedimientos referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, es decir, los contratos que tengan por objeto prestaciones dirigidas a combatir el COVID-19.
   2. Aquellos otros que fueran indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento de los servicios.

De igual modo, podemos observar, que desde la declaración del estado de alarma, ha sido constante el vaivén de cambios normativos que han afectado directamente a la contratación Pública.

Asimismo, tampoco han faltado, durante este tiempo, numerosas voces críticas que ponían en tela de juicio la conveniencia de paralizar la actividad contractual del sector público, debido al peso significativo de la misma en la economía española, abogando por su inmediata reactivación.

Ante este escenario, el legislador opta por reanudar la licitación pública suspendida, y lo hace recogiendo en la Exposición de Motivos del precitado Real Decreto 17/2020 las siguientes razones:

“En los procedimientos de contratación existen un buen número de garantías procedimentales que tienen por finalidad asegurar el respeto a los principios más esenciales que protegen a los interesados, principios que deben aplicarse de manera armónica y coordinada con las necesidades de interés público antes mencionadas. Por esta razón, si bien en su momento parecía lógico que en la fase inicial del estado de alarma se adoptasen medidas más intensas con el fin de evitar el perjuicio de los derechos de los administrados ante las medidas limitativas necesariamente impuestas para luchar contra el COVID-19, en el momento actual, en que se ha iniciado una mejora de la situación y una progresiva relajación de las medidas acordadas, parece lógico alzar la suspensión general impuesta a las licitaciones públicas en todos aquellos supuestos en que no pueda existir merma alguna para los derechos de los licitadores. Tal circunstancia es plenamente concurrente en los casos en que la selección del contratista se verifica mediante la tramitación electrónica de los procedimientos de contratación, la cual permite y garantiza la presentación electrónica de la documentación requerida y el acceso igualmente electrónico a los diferentes trámites de procedimiento. Esta previsión, recogida en la disposición adicional octava, permitirá también el inicio de nuevos procedimientos de contratación que reúnan estos requisitos, extendiéndose además a los recursos especiales que procedan”.

Bajo estas premisas, la Disposición adicional octava del Real Decreto-Ley 17/2020 acuerda el levantamiento de la suspensión de los términos e interrupción de los plazos de los procedimientos de contratación promovidos por entidades pertenecientes al Sector Público, en el sentido definido en el artículo 3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), siempre y cuando su tramitación se realice por medios electrónicos.

Igualmente, la norma permite el inicio de nuevos procedimientos de contratación cuya tramitación se lleve a cabo también por medios electrónicos, precisando la disposición que esta medida se extenderá a los recursos especiales que procedan en ambos casos.

A diferencia del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia, cuyo art. 2 prevé el reinicio de los plazos procesales, es razonable concluir, siguiendo la interpretación efectuada por la Abogacía del Estado en el Informe de 20 de marzo de 2020, que el sentido del apartado 1 de la disposición adicional 3 del RD 463/2020 es el de establecer que los plazos procedimentales a los que se refiere quedan suspendidos en el momento de la declaración del estado de alarma, reanudándose por el período que restare cuando desaparezca dicho estado de alarma, inicial o prorrogado, sin que en ningún caso vuelvan a empezar desde cero. Es decir, se “reanudan” pero no se “reinician”.

Aunque resulte obvio, también debemos matizar que la norma levanta la suspensión de los términos e interrupción de los plazos de los procedimientos de contratación que no se hubieran reanudado ya por acuerdo motivado del órgano de contratación al amparo del apartado 4º de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

CÓMPUTO DEL PLAZO DEL  RECURSO ESPECIAL EN LAS CONTRATACIONES PREVISTAS EN EL APARTADO 4 DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL TERCERA DEL REAL DECRETO 463/2020

Llegado este momento, conviene destacar la Disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptaban medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, que indica lo siguiente:

“El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación”

Atendiendo a esta previsión, el cómputo del plazo para recurrir sólo podría iniciarse una vez finalizado el estado de alarma, volviendo a contar íntegramente desde la fecha citada.

De ahí que esta previsión conllevase privar de eficacia a los contratos susceptibles de recurso especial que, no obstante, eran indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios; poniendo de manifiesto la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en su Informe de 7 de abril de 2020, que “tal conclusión supondría de facto que no es posible terminar la tramitación de los procedimientos de selección del contratista hasta que haya transcurrido precisamente el periodo en que la ejecución de dichos contratos es más necesaria, esto es, durante la vigencia del propio estado de alarma”.

A nuestro entender, se rozaría el absurdo, ya que, aquellos contratos en que el legislador pretendió excepcionar la regla general de la suspensión de los procedimientos de las entidades del sector público, se verían irremisiblemente paralizados ante un eventual recurso especial contra el acto de adjudicación, debido al carácter automático de la suspensión ex art. 53 de la LCSP.

Pues bien, a propuesta de la propia Junta Consultiva de Contratación Pública, el Gobierno dicta el Real Decreto-Ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, cuya Disposición final décima modificó el Real Decreto-Ley 11/2020, de 21 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, añadiendo un apartado 3 a la Disposición adicional octava que establece:

“Aquellos procedimientos de contratación cuya continuación haya sido acordada por las entidades del sector público de conformidad con lo previsto en el apartado 4 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 serán susceptibles de recurso especial en los términos establecidos en la propia Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, sin que el procedimiento de recurso pueda considerarse suspendido al amparo de lo dispuesto en el apartado primero de la citada disposición adicional tercera.

En ningún caso resultará de aplicación lo previsto en el apartado 1 de esta disposición adicional a aquellos procedimientos de contratación cuya continuación haya sido acordada por las entidades del sector público de conformidad con lo previsto en el apartado 4 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID 19, por lo que los plazos del recurso especial previstos en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público continuarán computándose en los términos establecidos en dicha Ley”

En consecuencia, a partir de la modificación efectuada por esta norma y con carácter previo a la aprobación del Real Decreto-ley 17/2020, ya resulta posible la interposición de recurso especial en los supuestos en el que se habilite la contratación pública durante el estado de alarma.

Todo ello, sin perder de vista que lo enunciado no sería de aplicación a los contratos que hayan de celebrar las entidades del sector público para atender a las necesidades derivadas de la protección de las personas para hacer frente al COVID-19, tramitados por el procedimiento de emergencia del art. 120 de la LCSP, en virtud de la previsión contenida en el art. 16.2 del Real Decreto-ley 7/2020, ya que este tipo de contrataciones no son susceptibles de recurso especial, de conformidad con el art. 44.4 LCSP ¹.

CÓMPUTO DEL PLAZO DE INTERPOSICIÓN DEL RECURSO ESPECIAL EN MATERIA DE CONTRATACIÓN A PARTIR DE LA ENTRADA EN VIGOR DEL REAL DECRETO-LEY 17/2020

Desde las ideas expuestas, podemos confirmar que se constatan tres momentos diferenciados en la reanudación de los plazos para la interposición y tramitación  del recurso especial en materia de contratación:

1. Reanudación del recurso especial en materia de contratación pública contra actos impugnables de contratos incluidos en apartado 4 de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020.Se produce la reanudación del plazo del recurso especial en materia de contratación el día 23 de abril, fecha de entrada en vigor del apartado 3 de la Disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 15/2020.
2. Reanudación del recurso especial en materia de contratación contra actos impugnables de contratos no incluidos en el apartado de 4 de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, cuya tramitación se realice por medios electrónicos. Se produce la reanudación del plazo del recurso especial en materia de contratación el día 7 de mayo, fecha de entrada en vigor del Disposición adicional octava del Real Decreto-Ley 17/2020.
3. Reanudación del recurso especial en materia de contratación contra actos impugnables de contratos no incluidos en el apartado de 4 de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, cuya tramitación no se realice por medios electrónicos. En estos contratos, no se produce la reanudación del plazo del recurso especial en materia de contratación, debido a que mientras dure el estado de alarma y sus prórrogas (la última de ellas hasta las 00.00 horas del día 24 de mayo en virtud del Real Decreto 514/2020,de 8 de mayo) resulta aplicable el apartado 1 de la Disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020, de modo que el plazo para interponer el recurso se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización del estado de alarma, con independencia del tiempo transcurrido desde la notificación del acto impugnable con anterioridad a la declaración de dicho estado.

CONSIDERACIONES FINALES ACERCA DE LA REANUDACIÓN DE LOS PLAZOS DEL RECURSO ESPECIAL

Podemos advertir, que tras un  breve letargo de la actividad contractual, el Real Decreto-ley 17/2020 levanta la suspensión de los términos e interrupción de los plazos de los procedimientos de contratación tramitados por medios electrónicos que no se hubieran reanudado ya por acuerdo del órgano de contratación, al amparo del apartado 4 de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria, ya que estos últimos fueron susceptibles de recurso especial en materia de contratación a partir del 23 de abril de 2020.

Resumiendo, a partir de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 17/2020, se ha procedido, con carácter general, a la reanudación de los plazos del recurso especial en materia de contratación, siempre y cuando su “tramitación se realice por medios electrónicos”. Previsión esta última del legislador, que a nuestro juicio, no deja de sorprender, ya que parece desconocer el carácter obligatorio de la contratación pública electrónica desde el 9 de marzo de 2018, fecha de entrada en vigor de la actual LCSP.