La mesa de contratación y su cualificación técnica. La necesaria profesionalización de la contratación pública… Interesantísimo artículo de Paco Blanco, amigo y maestro de muchos. Firma invitada que cierra el blog en este intenso año 2020. 

Repetimos fotografía (hasta la fecha no lo habíamos hecho) porque evoca uno de los momentos seguro que más emotivos de nuestras carreras (la de Paco y la mía): las primeras ponencias sobre la LCSP de 2017 en el Congreso de los Diputados, en las que fueron las primeras jornadas de la Cámara Baja tras su promulgación y publicación. 

Invito a la visualización (a partir del minuto 29:10) del vídeo de la Conferencia de Paco Blanco en la que pone de manifiesto, una vez más, su maestría y buen hacer. Sin duda, una de las mejores conferencias magistrales a las que tenido la oportunidad de asistir.

¡Gracias Paco por todo lo que le has dado y le das a la compra pública! 

Introducción

El objetivo de esta colaboración es analizar la función de la mesa de contratación como órgano de asistencia técnica en el proceso de licitación de los contratos públicos y, especialmente, la composición de ese órgano colegiado para asegurar la función de valoración y clasificación de las ofertas y propuesta final de adjudicación.

Analizo la normativa que regula la mesa de contratación y contrasto esa previsión legal con la práctica de las Administraciones Públicas comprobando si coinciden, advirtiendo las desviaciones y proponiendo algún remedio.

Abordo el análisis con una tesis inicial: la tesis es que, si la mesa de contratación debe ejercer la función de valoración de ofertas, al margen de auxilios externos puntuales, debe estar compuesta por miembro o miembros, vocales del órgano colegiado, que tengan la capacidad profesional para ejercer dicha función de valoración de ofertas de la licitación concreta y de discernimiento de eventuales informes externos y, de no tener esa composición, el procedimiento de licitación estaría viciado.

El análisis de la normativa no es sencillo, como se verá, porque ésta no es rectilínea, sino que contiene muchas excepciones, límites y condiciones no siendo fácil deducir un objetivo coherente y uniforme de la norma. Lo intentaré. 

Finalmente, un objetivo más concreto de mi análisis es aplicar el argumentario y conclusiones al supuesto de la mesa de contratación permanente.

Mesa de contratación. Naturaleza y competencias.

La mesa de contratación es un “órgano de asistencia técnica especializada”1, según se afirma en art. 326.2 de la ley 9/2017 (LCSP). Este artículo no es básico2 de acuerdo con la Disposición final primera de la ley y así ha sido considerado en las normas anteriores que han regulado la contratación. Debe destacarse que el apartado 7 del artículo 326 prevé que la legislación de las CCAA y la legislación de desarrollo pueden establecer que la mesa de contratación actúe también como órgano de contratación3.

¿Qué quiere decir que no es básico? Pues que las CCAA podrían considerar que otro órgano con otra composición y funciones podría ser el encargado de evaluar las ofertas y proponer el adjudicatario. Sin embargo, las previsiones del articulado de la LCSP sobre los trámites y actuaciones en los que interviene la mesa de contratación en los diferentes procedimientos de adjudicación sí que deberían ser aplicadas (si el precepto concreto tiene la naturaleza de norma básica) aunque el órgano fuera otro, según regulación autonómica. Lo cierto es que muchas Comunidades Autónomas (CCAA) han regulado la mesa de contratación en normas propias pero con estipulaciones de escasa trascendencia o incluso copiando la norma general de contratación.

Las competencias de la mesa son amplias y trascendentales todas ellas desarrolladas durante la fase de licitación del contrato, antes de  la adjudicación del mismo: la consideración y aprobación de la solvencia económica y técnica de las empresas licitadoras, la valoración y puntuación de sus ofertas, su clasificación y la propuesta de adjudicación (descartando eventuales ofertas irregulares o anormalmente bajas y, si es el caso, verificando la solvencia de la empresa propuesta como adjudicataria4). También la comunicación a los órganos de vigilancia de la competencia acerca de eventuales conductas colusorias de los licitadores. 

La definición de la mesa como “órgano de asistencia técnica especializada” es la primera vez que ha ascendido a la categoría de definición legal. Sin embargo, el Tribunal Supremo (TS) ya había calificado a la mesa como órgano de asistencia técnica en numerosas sentencias desde hace ya muchos años. Por ejemplo, la STS de 20 de marzo de 2012, rec. 1293/2009, afirmó (el subrayado es mío): “La Ley configura a la Mesa de contratación como un órgano de carácter técnico que auxilia o asiste al de contratación para la adjudicación correspondiente. Su carácter técnico resulta tanto de las funciones que se le encomiendan como de su composición.”. También los órganos consultivos calificaban así a la mesa: así lo hizo la Junta Consultiva de Cataluña en el Informe 3/20085.

La naturaleza de órgano de asistencia técnica, el ejercicio de sus funciones, especialmente de valoración de ofertas y propuesta de adjudicación, condiciona la composición del órgano colegiado según afirmaba el TS en la sentencia referida, por lo que creo que este órgano colegiado debe incluir vocales con la capacidad técnica y profesional para ejercer dicha función.

La cuestión a dirimir es si esa calificación del órgano colegiado como órgano de asistencia técnica exige que uno o varios vocales tengan la capacidad técnica y el conocimiento profesional para ejercer la función de valoración de las ofertas o, si contrariamente, el legislador ha querido expresamente garantizar una rigurosa capacitación de la mesa en el control jurídico y financiero/presupuestario pero en lo referente a la propia valoración técnica de las ofertas la LCSP “permite” que el órgano colegiado puede delegar en una ponencia técnica de origen interno-administrativo o incluso en expertos externos independientes, de formas que “entregan” sus resultados a la mesa de contratación que la recibe acríticamente puesto que no tiene conocimiento para su análisis ni vocal competente.

La LCSP/2017 no es totalmente clarificadora al respecto. Habilita en diversas ocasiones que la mesa pueda solicitar el asesoramiento externo para la valoración de las ofertas, de forma que pudiera entenderse, lo que justamente quiero rebatir en este artículo, que puede eximirse de ejercer propiamente esa función ponderativa de las ofertas, de forma que la composición de la mesa no está obligada a tener vocales cualificados para ello.

El art. 326 LCSP, “Mesas de contratación”, nos dice que, “…podrán, asimismo, solicitar el asesoramiento de técnicos o expertos independientes con conocimientos acreditados en las materias relacionadas con el objeto del contrato. Dicha asistencia será autorizada por el órgano de contratación y deberá ser reflejada expresamente en el expediente, con referencia a las identidades de los técnicos o expertos asistentes, su formación y su experiencia profesional”.  Pero si el art. 326 se refiere a los “expertos independientes”, expresión que creo debe entenderse en el sentido de  “ajenos a la Administración”, el art. 146, “Aplicación de los criterios de adjudicación”, apartado 2, letra b), realiza una importante distinción: dice que, cuando la selección de la mejor oferta se sustente mayoritariamente en criterios de juicio de valor, es un comité de expertos el que deberá realizar la valoración de las ofertas aplicando dichos criterios6. Si los criterios de adjudicación de juicio de valor no son mayoritarios: “En los restantes supuestos, la valoración de los criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor, así como, en todo caso, la de los criterios evaluables mediante la utilización de fórmulas, se efectuará por la mesa de contratación, si interviene, o por los servicios dependientes del órgano de contratación en caso contrario, a cuyo efecto se podrán solicitar los informes técnicos que considere precisos de conformidad con lo previsto en el artículo 150.1 y 157.5 de la presente Ley”. Vemos que en este artículo 146 ya no se habla de expertos “independientes” sino, en general, de “informes técnicos”. El artículo 150 (al que ha remitido el art. 146), “Clasificación de las ofertas”, en su apartado 1, quizás de forma ya redundante, afirma: “Para realizar la citada clasificación, se atenderá a los criterios de adjudicación señalados en el pliego, pudiéndose solicitar para ello cuantos informes técnicos se estime pertinentes”. El articulo 157 referido al examen de las proposiciones y propuesta de adjudicación en el procedimiento abierto, en su apartado 5, (al que también remite el art. 146) reitera la idea: “Cuando para la valoración de las proposiciones hayan de tenerse en cuenta criterios distintos al del precio, el órgano competente para ello podrá solicitar, antes de formular su propuesta, cuantos informes técnicos considere precisos. Igualmente, podrán solicitarse estos informes cuando sea necesario verificar que las ofertas cumplen con las especificaciones técnicas del pliego”. Al final del apartado 5 del art. 157 se incluye una previsión realmente novedosa: “También se podrán requerir informes a las organizaciones sociales de usuarios destinatarios de la prestación, a las organizaciones representativas del ámbito de actividad al que corresponda el objeto del contrato, a las organizaciones sindicales, a las organizaciones que defiendan la igualdad de género y a otras organizaciones para la verificación de las consideraciones sociales y ambientales.7

Los preceptos legales adjudican a la mesa la función de valoración de las ofertas y cuando mencionan la posibilidad de auxiliarse de informes complementarios no lo plantea como mecanismos sustitutivos sino como complementarios a partir de la declaración de que la competencia de la mesa es indelegable8. La mesa valora las ofertas pero, ciertamente, las licitaciones de algunos contratos pueden tener una complejidad técnica que aconseje o exija la opinión especializada de expertos que obtendremos en el seno de las AAPP o empresas externas privadas.

La LCSP quiere que la mesa se refuerce con informe técnico específico en el supuesto de la valoración de las justificaciones aportadas por las empresas cuyas ofertas hayan sido calificadas, en primera instancia, como anormalmente bajas. El art. 149.4. LCSP dice que, “En el procedimiento deberá solicitarse el asesoramiento técnico del servicio correspondiente9”.

El art. 146.2.b) LCSP establece que, en los procedimientos abierto o restringido, la mesa no debe intervenir para ponderar los criterios de juicio de valor cuando éstos sean mayoritarios: lo debe hacer un comité de expertos con cualificación apropiada compuesto al menos de tres miembros. 

No puedo desaprovechar la oportunidad para criticar este diseño que complica el procedimiento de licitación y lanza a los órganos de contratación a buscar criterios automáticos mayoritarios para no tener que constituir el comité de expertos, provocándose así una configuración forzada de unos y otros tipos de criterios de adjudicación y perjudicando quizás la selección idónea de la mejor oferta. La constitución del comité de expertos (prevista ya en el proyecto de ley que entra en el Congreso de los Diputados y herencia del art. 134 de la ley 30/2007) de forma indiscriminada al margen del valor estimado del contrato, el tipo de contrato y su complejidad técnica, es una medida desproporcionada que suma ineficacia y pesadez del procedimiento y lastra la contratación electrónica. Es criticable por el impacto negativo en la deseada simplificación procedimental. No tiene sentido que, por ejemplo, en un contrato de valor estimado no muy significativo pero en el que se opte por reforzar el sistema de valoración mediante juicios técnicos se aparte a la mesa de contratación, pese a su condición de órgano especializado de asistencia técnica y se fuerce la aparición de un órgano de especialistas cuya designación exige un proceloso trámite. Demasiadas alforjas para un pequeño viaje. En definitiva, la práctica abunda en evitar ese recorrido forzando que la ponderación de los criterios de adjudicación mediante fórmulas o criterios automáticos sea mayoritaria, lo que se logra, con frecuencia, aumentando el valor porcentual del precio lo que perjudica al final todo el espíritu de la ley que pretende primar la consideración de la calidad de las ofertas. Un caso más en que las buenas intenciones se frustran por ideas presurosamente pensadas y escritas.

La función de la mesa de contratación de valoración de ofertas se diluye en el procedimiento abierto simplificado en el que los criterios sustentados en juicio de valor se limitan por prescripción legal: no puede utilizarse este procedimiento más que cuando esos criterios no superen el 25% de la puntuación total o el 45% si se trata de prestaciones intelectuales (art. 159. 1.b) LCSP). La valoración de esos criterios de adjudicación no la hará la mesa de contratación sino los propios servicios técnicos del órgano de contratación10

En el procedimiento abierto simplificado la mesa pierde su naturaleza de órgano de asistencia técnica integral para la valoración de ofertas lo que se reafirma con la previsión que estará correctamente constituida si intervienen al menos el presidente, el secretario del órgano y los vocales en representación del servicio jurídico y de la Intervención. La presencia del o de los vocales “técnicos” no se considera imprescindible porque los criterios de adjudicación con juicio de valor son ponderados por los servicios técnicos del órgano de contratación (art. 159.4.e) LCSP). Estamos en el marco de un procedimiento simplificado lo que justifica, en principio, las medidas especiales para lograr la agilización de trámites pero la desautorización de la mesa me parece excesiva atendiendo que la LCSP parece dar a entender que la mesa debe recepcionar el informe de los servicios técnicos sin que deba ni pueda enjuiciarlo siendo como es el órgano cuya función genuina es la evaluación de las ofertas. En fin, no hacer intervenir a la mesa en la valoración técnica de las ofertas en una licitación, por ejemplo, de un contrato de obras con valor de 2 millones de euros y 25% de criterios de juicio de valor, por muy procedimiento abierto simplificado que se trate, me parece que contradice el papel de la mesa de contratación en las licitaciones públicas.

Me parece razonable que la constitución de la mesa sea potestativa en los procedimientos abiertos simplificados sumarios del art. 159.6 LCSP porque en este procedimiento todos los criterios de adjudicación se aplican mediante fórmula o criterio matemático. Lo que me hace pensar que quizás la constitución de la mesa debería ser opcional en todos los procedimientos (no sólo en el abierto simplificado sumario) en los que el 100% de la puntuación se pondere mediante criterios automáticos. Las tareas a desarrollar aquí son prácticamente mecánicas, sin perjuicio de eventuales errores, pero no parece, en aras de la simplificación procedimental, que deba seguir ese proceso de cálculo matemático un órgano colegiado.

En todos los procedimientos de adjudicación ha de intervenir preceptivamente la mesa excepto en el caso de procedimiento negociado sin anuncio de licitación (pero no así si la causa invocada es la extrema urgencia), en el caso de procedimiento abreviado sumario (la constitución es potestativa) y cuando el órgano de contratación sea una Junta de contratación (art. 326.1 LCSP) (la Junta es mesa de contratación y órgano de contratación.  No interviene en el concurso de proyectos (art. 187.1 LCSP).

Composición de la mesa de contratación

La mesa, órgano colegiado, está constituida por su presidente, una persona secretaria del órgano (con voz pero sin voto) y al menos tres vocales si se trata de la Administración local (apartado 7 de la DA 2ª) o cuatro vocales si se trata del resto de Administraciones públicas (art. 21 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público). De entre esos vocales, necesariamente dos vocalías han de corresponder en todo caso, una para el representante del servicio jurídico o Secretario del ayuntamiento y otra para el representante de la Intervención: la presencia de estas dos vocalías es condición necesaria para la validez de la constitución de la mesa  además de existir quorum y, en el procedimiento abierto simplificado, es condición suficiente, junto con la del presidente y el secretario11.

En el diálogo competitivo y procedimiento para la asociación de la innovación la mesa de contratación dialoga directamente con los empresarios candidatos o licitadores lo que refuerza la condición y exigencia de su cualificación técnica para lo que se establece expresamente en art. 327 LCSP que se amplia su composición con al menos un tercio más de los vocales “ordinarios” para incorporar personas especialmente cualificadas con el objeto de la materia objeto del procedimiento de contratación.

La LCSP establece que no pueden ser designados como vocales de la mesa ni pueden emitir informes de evaluación de ofertas los cargos públicos representativos o el personal eventual. Tampoco puede formar parte de la mesa la persona o personas que hayan participado en la elaboración de las prescripciones técnicas (apartado 5 del artículo 32612). 

La disposición adicional segunda LCSP (con carácter básico) habilita que, en  la Administración local, los miembros electos puedan ser vocales de la mesa pero no pueden suponer más de un tercio del total13 de miembros de la misma y, también habilita que el personal que haya participado en la elaboración de las prescripciones técnicas pueda ser vocal de la mesa. 

 Ciertamente no se entiende la combinación prohibitiva para la Administración estatal y autonómica y permisiva para la Administración local del art. 326 y DA 2ª. La contradicción regulatoria en la defensa de unos iguales principios de objetividad e independencia de la mesa es desconcertante. La presencia de cargos electos en la mesa es absolutamente improcedente. Podrá argüirse que pequeños ayuntamientos no podrían constituir mesa si no fuera con esa habilitación14 pero el problema lo tenemos en la regulación de la competencia para contratar en la Administración local y la necesaria articulación de sistemas de ayuda desde las Diputaciones con técnicas de contratación centralizada. 

Transparencia

El órgano de contratación designa a los miembros de la mesa y la composición debe publicarse en el perfil de contratante con identificación del cargo administrativo que ejerzan sus miembros. 

Han de ser publicadas en el perfil de contratante las actas que documentan sus reuniones (art. 63.3.e) LCSP), el informe de valoración de ofertas así como el que se emitiera acerca de ofertas irregulares o inaceptables (art. 69.2 LCSP).

Órgano de asistencia técnica cuya composición debe ser acorde.

El TS nos ayuda a entender algo mejor la composición de la mesa: así, abordando una licitación de la Junta de Extremadura de concesión de explotación de servicio público de radiodifusión, en la que una empresa licitadora recurrente planteaba (entre otros motivos) que la adjudicación se había realizado a partir de un informe externo de empresa privada, recepcionado acríticamente por la mesa de contratación, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 18 de diciembre de 2013 (dictada en el recurso contencioso-administrativo 1141/2009), estima parcialmente el recurso anulando la adjudicación. Recurrida en casación, la STS de 20 de abril de 2016, Roj:STS 1877/2016 – ECLI: ES:TS:2016:1877) confirma la sentencia de instancia y desestima el recurso: recoge la fundamentación jurídica del tribunal autonómico que consideró que la mesa de contratación había incurrido en dejación de sus funciones: la sentencia del tribunal autonómico, en su fundamento jurídico cuarto, invocaba la STS de 18 de julio de 2012  (casación núm. 5128/2008) que afirmó (el subrayado es mío), “Por tanto, el recurso a un asesoramiento externo es posible, pero ello no supone asumir sin más la valoración hecha por esa empresa externa, dando por buena su valoración, incumpliendo la Mesa de Contratación de forma flagrante su función de valorar las ofertas que es propia e indelegable. Nótese que la discrecionalidad técnica es la consecuencia de la decisión adoptada por un órgano compuesto por personas que, por formar parte de la Administración y gozar de determinados conocimientos técnicos en la materia de que se trate, reúnen sobre todo la garantía de objetividad e imparcialidad, que no es propia de una entidad privada. Esa garantía se ve reforzada por la posibilidad de cualquier interesado de recusar a los miembros del órgano técnico en caso de apreciar dudas sobre su objetividad e imparcialidad. De ahí la necesidad de que en materia de contratación sea la Mesa de Contratación el órgano que valore, de conformidad con la Ley y lo previsto en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, las ofertas a fin de seleccionar la más idónea15. 

La cualificación técnica exigida a la mesa de contratación es de carácter multidisciplinar para abordar las diferentes funciones y trabajos que tiene encomendada. Cada vocal aporta a la voz única del órgano colegiado un saber diferente. En ese sentido, la LCSP da una trascendente significación a las vocalías que aportan el conocimiento jurídico y el de control de la eficiencia en el gasto público (Servicio jurídico/Secretario e Intervención) puesto que su presencia es necesaria e indelegable en otra vocalía para dar por válidamente constituida la reunión de la mesa. Pero es evidente que las personas que ejercen esas funciones no conocerán la prestación objeto del contrato, ni entenderán o acaso superficialmente, el objeto del contrato y los criterios técnicos de valoración, pero aseguran que los criterios de adjudicación (que ya informaron en la fase interna del expediente) se apliquen en sus formalidades jurídicas y económicas correctamente. También aportarán sus conocimientos para valorar determinados documentos acreditativos de la capacidad de obrar de la empresa, etc.

La valoración técnica de las ofertas, ¿Quién la lleva a término? Recordemos que en la mesa no tenemos a ninguna persona que haya participado en la redacción de las prescripciones técnicas. Entonces, ¿Qué vocal asegura la función de asistencia técnica en la propia valoración de ofertas? Esta cuestión es clave y creo que, en este marasmo de prohibiciones, restricciones, matices según procedimiento, esa designación trascendental queda resuelta como mejor se puede y también creo que acaba siendo, en algunas ocasiones, de la peor manera.

Creo que la iniciativa parlamentaria que, en el fragor de las transacciones de las diferentes enmiendas en Comisión, acaba prosperando y luce ahora en la LCSP es una barbaridad y una ofensa a la naturaleza estatutaria del funcionario público que se debe al servicio del interés general y al que se aparta de la mesa por el hecho de redactar las prescripciones técnicas que deben regir la ejecución del contrato asociando dicho conocimiento profesional con la conducta proclive a la falta de objetividad. Además, la prohibición de la participación de las personas que han aportado su conocimiento profesional en la redacción de las prescripciones técnicas dificulta enormemente su sustitución para la configuración de la mesa, especialmente en Administraciones de tipo medio con recursos limitados y aboca a designar funcionarios con menor conocimiento o a confiar que una ponencia técnica suplirá la falta de conocimiento de la mesa.

Las competencias de evaluación de ofertas es indelegable excepto en los casos que la ley expresamente lo establece y que hemos destacado. La previsión de informes externos debe entenderse como un complemento al desarrollo de sus funciones y, en todo caso, la mesa debe asegurar composición interna adecuada para ejercer su función sin dejación de la misma cuando acepta o recepciona, sin capacidad propia, informes de terceros aunque sean administrativos.

Después de dar vueltas al ordenamiento veamos qué ocurre en la práctica. Efectivamente, ¿Qué composición tienen las mesas de contratación en los expedientes de contratación?: la asistencia técnica de valoración de ofertas que exige un conocimiento del objeto del contrato, de sus variantes de posible ejecución y de todos sus matices técnicos y funcionales así como del mercado provisor, queda asignada con frecuencia a un vocal que es el jefe de la unidad de contratación o, en el mejor de los casos, al “promotor” del expediente, figuras ambas que no garantizan, en buena parte de los casos, la debida profesionalidad y experiencia para la objetividad y rigor en la ponderación de las ofertas. El problema se agudiza cuando la mesa de contratación es permanente16 con unos vocales, siempre los mismos, para todo expediente de contratación o determinado tipo de contratos: en ese supuesto de mesa permanente, ¿Qué vocal o vocales aseguran la aportación de conocimiento profesional para la valoración técnica de las ofertas?.  He accedido a expedientes publicados en las plataformas de contratación pública o mesas permanentes cuya constitución se publica en diarios oficiales en que no hay una vocalía destinada a la evaluación de ofertas de la licitación concreta lo que deriva en una composición de la mesa no ajustada a la norma legal, recurrible y que obligaría si se considera que la mesa ha realizado una dejación de sus funciones a la anulabilidad del procedimiento.

Conclusiones y propuestas.

Creo que una buena parte de las mesas de contratación y también una buena parte de las mesas de contratación permanentes están mal constituidas porque no se garantiza la cualificación profesional de la mesa, como órgano colegiado, al faltarle vocal o vocales que asegure/n un conocimiento técnico adecuado para la valoración de las ofertas y, eventualmente, y permitan analizar críticamente y validar informes técnicos externos a la propia mesa. Se dirá que, entonces, ¿Cómo se desenvuelven los miles de procesos de valoración de ofertas que diariamente desarrollan los poderes adjudicadores? Creo que con una mala práctica administrativa, a veces con fraude de ley, mediante la entrega de las ofertas a personal técnico o ponencias técnicas que son las que realmente proceden a la valoración entregando posteriormente a la mesa las ponderaciones y puntuaciones de las ofertas que son recepcionadas acríticamente. En fin: una vez más la ley y la práctica real no coinciden, el procedimiento se incumple y así el cumplimiento de la ley y la seguridad jurídica se resienten.

Una LCSP que impulsa la consideración de mejor oferta a partir del equilibrio entre la calidad y el coste con consideraciones sociales y ambientales exige una mesa de contratación a la altura de esos retos.

Habría que simplificar y armonizar todo el enmarañado conjunto de previsiones legales y reglamentarias sobre la mesa y hacer que la realidad práctica y la norma coincidieran en la garantía de la objetividad del proceso de selección de la mejor oferta, el rigor técnico en la misma y una simplificación que aporte oxígeno a la contratación electrónica. 

A mi juicio, la intervención de la mesa de contratación debería ser preceptiva sólo cuando existan criterios de juicio de valor. Debería estar constituida por vocales técnicos, al menos en número de dos y reducir su función estrictamente a la valoración de ofertas y acreditación de la solvencia técnica incluyendo respecto la empresa propuesta adjudicataria. Todas las verificaciones diferentes a esas actividades recaerían en las unidades gestoras de la contratación que recabarán auxilio de los servicios jurídicos cuando lo consideren necesario. El control jurídico debe concentrarse en la tramitación interna del expediente exigiendo las condiciones que la LCSP y los tribunales interpretan para el establecimiento de los criterios de adjudicación. Esta propuesta se complementa extendiendo el recurso especial para todos los contratos y una planta judicial suficientemente extensa y con dotación de medios personales que pueda atender los recursos. Un sistema administrativo disciplinario severo para corregir las incorreciones dolosas realizadas por las personas que evalúan las ofertas complementaría el sistema. 

No he mencionado un solo caso de un órgano de contratación que, a mi juicio, haya constatado que incumple la LCSP. Prefiero no hacerlo. Quien tras la lectura de este artículo no se de por aludido (y puede haber muchos) espero que la lectura de esta modesta colaboración, de cualquier forma, le haya sido útil aunque sea como recordatorio. Quien a partir de esta colaboración descubra que quizás esté cometiendo un error espero haber ayudado a enderezar la mejor comprensión de la LCSP.

Francisco Blanco López

Licenciado en Derecho y funcionario del Cuerpo Superior de la Administración de la Generalitat de Catalunya. Desempeñó las funciones de Jefe de la Secretaría Técnica de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Catalunya del año 1995 al 2004. Seguidamente, del 2004 al 2009, fue nombrado Subdirector general de Contratación centralizada de dicha Comunidad Autónoma. Antes de su reciente jubilación, del 2015 a finales de 2018, ejerció como director de coordinación de la contratación administrativa del Ayuntamiento de Barcelona. Ha sido ponente en multitud de cursos y seminarios invitado por Administraciones y entidades españolas. Ha publicado numerosos artículos y colaboraciones en libros sobre contratación pública.

Anagrama de Jaime Pintos Santiago

El Despacho-Consultoría de JAIME PINTOS SANTIAGO y su titular, no se identifican necesariamente con las opiniones realizadas por los autores/as en los artículos firmados que se reproducen, ni con los eventuales errores, ni omisiones. El Despacho-Consultoría y su titular no aceptarán responsabilidades por las posibles consecuencias ocasionadas a las personas naturales o jurídicas que actúen o dejen de actuar como resultado de alguna información contenida en esta publicación. Los/as autores/as colaboradores/as son los responsables de los derechos de autor y propiedad intelectual de esta publicación y quienes responden por ella.

 

 

Notas   [ + ]

1. La calificación de “órgano de asistencia técnica especializada” tiene origen en el propio proyecto de ley y no sufre modificación en el debate parlamentario. Es una precisión novedosa ya que, citando normas inmediatas anteriores, el art. 295 de la ley 30/2007 y el art. 320 del texto refundido de 2011, la calificaban como “órgano competente para la valoración de las ofertas”. El Consejo de Estado, en su informe del anteproyecto de la ley nº 1116/2015, aprobado en marzo de 2016, destacó la novedosa calificación.
2. El Informe 2/2018 de la JCCA de la Comunidad de Madrid se extiende en las consecuencias jurídicas.
3. Este apartado 7 es propuesto por el grupo parlamentario Socialista en la tramitación parlamentaria del proyecto de ley. La motivación de la enmienda es la siguiente (sic):” Aunque se podría optar por proceder directamente este cambio en este mismo Proyecto de Ley como ocurre con la posibilidad de crear Juntas de Contratación en la AGE (en el artículo 320.4). “
4. El Informe 3/2020 de la Junta de Contratación de Canarias recuerda que la mesa interviene en la consideración del DEUC en fase de licitación y también en la validación de la documentación aportada por la empresa propuesta como adjudicataria.
5. Se dice en ese informe: “…la mesa de contratación, con la finalidad de poder seleccionar con objetividad e imparcialidad la mejor oferta y motivar la decisión, tiene una composición que responde a la de un órgano independiente e integrado por una mayoría de personas con cualificación técnica y que, además, han de tener independencia respecto al órgano de contratación para garantizar esa objetividad e imparcialidad”.
6. Lo explica el Informe 34/09, de 25 de septiembre, de la Junta Consultiva del Ministerio de Hacienda.
7. Apartado propuesto en la enmienda 124 del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea.
8. El TACRC en resolución 62/2011, de 9 de marzo, anuló una licitación porque la mesa había delegado “de facto” su función de valoración de ofertas al establecer el pliego como criterio de adjudicación la aportación de un certificado expedido por empresa externa que suponía puntuación determinada. Afirma el TACRC, vigente la ley 30/2017: ”El contenido de este precepto (se refiere al art. 135 ley 30/2017) pone de manifiesto que la competencia para valorar las ofertas corresponde al órgano de contratación que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 22.1 e) del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, la llevará a cabo a través de la mesa de contratación, si bien para ello, podrá valerse de los informes técnicos que estime pertinentes. No dispone la Ley si para la elaboración de tales informes puede acudirse a la colaboración de técnicos externos a la Administración o no, aunque la lógica permite entender que normalmente se tratará de técnicos del propio órgano de contratación para no provocar gastos adicionales a la contratación. Lo que sí resulta evidente es que tales informes, cualquiera que sea su procedencia, no son vinculantes para la Mesa, por aplicación de la norma general del artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre: “Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes”.”
9. La ausencia de ese informe técnico anula el procedimiento de licitación: acuerdo 33/2016, de 23 de junio, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra.
10. El proyecto de ley de Presupuestos generales para el año 2021 pretende incrementar las cuantías que habilitan la utilización del procedimiento abierto simplificado hasta 139.000€ en servicios y suministros, lo que configuraría una franja de la contratación pública española relativamente importante (para la Administración general del Estado sería justo por debajo del contrato armonizado) en la que las ponencias técnicas valorarían sin intervención de la mesa los criterios de adjudicación soportados en juicio de valor siempre que, ciertamente, no se superen los porcentajes referidos (25% o 45%) pero que tampoco cabe calificar de insignificantes.
11. Esta regulación puede tener origen en la inicial pretensión del Gobierno que en el procedimiento abierto simplificado todos los criterios de adjudicación fueran automáticos. Pero atendiendo que en la regulación definitiva se prevé que hasta un 25% de los criterios puedan ser mediante juicio de valor técnico parece contradictorio que la mesa quede apartada. Incoherencias derivadas de la elaboración de la LCSP en sede parlamentaria sin un tiempo de validación técnico-jurídica adecuado de la conjunción de las enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios. La prisa es mala consejera.
12. El Informe 3/2018 de la JCCSP de la AGE precisa que esa limitación debe entenderse referida a quien haya redactado o haya participado en su redacción, aconsejando que en el expediente se identifiquen esas personas. Entiende la JCCSP que no pueden formar parte como vocales de la mesa ni como asesores técnicos externos ni realizar informe de valoración de ofertas aunque no sean vocales. 

Esta prohibición fue planteada por el grupo parlamentario Ciudadanos (enmienda nº 412) en la tramitación parlamentaria del proyecto de ley. En lo referente al tema que nos ocupa la enmienda planteaba lo siguiente: “En ningún caso podrán formar parte de las Mesas de contratación ni emitir informes de valoración de las ofertas los cargos públicos representativos, los altos cargos, el personal de elección o designación política, el personal funcionario interino o el personal eventual, ni tampoco el personal cuyo puesto de trabajo se haya provisto por libre designación o mediante una comisión de servicios. Tampoco podrá formar parte de las Mesas de contratación el personal que haya participado en la redacción de la documentación técnica del contrato de que se trate”. En la justificación de la enmienda no se hace mención a esa prohibición de participación del personal que haya participado en la redacción de prescripciones técnicas. Otra propuesta singular que contenía esta enmienda era: “En los contratos de regulación armonizada se permitirá la participación en las mesas de contratación, con voz, pero sin voto, de interventores ciudadanos elegidos seleccionados entre personas ajenas al procedimiento de contratación que lo soliciten previamente, en un número máximo de tres, en los términos que se determinen reglamentariamente. A estos efectos, se anunciará esta posibilidad en el anuncio de licitación.»

13. El Informe 42/19 de la JCCSPE ha concluido que la limitación de miembros electos computa respecto al total de miembros de la mesa incluyendo el secretario de la misma que es miembro aunque sin voz.
14. Hay que recordar que el apartado 7 de la DA 2ª habilita que, “En las Entidades locales municipales, mancomunidades y consorcios locales, podrán integrarse en la Mesa personal al servicio de las correspondientes Diputaciones Provinciales o Comunidades Autónomas uniprovinciales”.
15. Esta STS de 2012 sirve de fundamento en las resoluciones 239/2017 y 351/2018 del Tribunal de Recursos de la Junta de Andalucía.
16. Prevista para la Administración local en el apartado 7 de la DA 2ª LCSP y, con carácter general, en el apartado 4 del art. 21 del Real decreto 817/2009: “La designación de los miembros de la mesa de contratación podrá hacerse con carácter permanente o de manera específica para la adjudicación de cada contrato.

Su composición se publicará en el perfil de contratante del órgano de contratación correspondiente con una antelación mínima de siete días con respecto a la reunión que deba celebrar para la calificación de la documentación referida en el artículo 130.1 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre. Si es una mesa permanente, o se le atribuyen funciones para una pluralidad de contratos, su composición deberá publicarse además en el «Boletín Oficial del Estado», en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según se trate de la Administración General del Estado, de la Autonómica o de la Local.”