Contratación Pública Inteligente e Inclusiva

La contratación pública inteligente es una herramienta esencial para la superación de los problemas que aquejan a la sociedad. En España solemos hablar de contratación pública estratégica, por lo que la expresión «inteligente» que nos trae en este caso la autora Analia Antik resulta de lo más oportuno, vinculando el futuro de la compra pública a la inteligencia artificial.

La fotografía fue tomada con motivo precisamente del panel “Administración electrónica y retos en contratación pública” en el VII Congreso Internacional de la Red Docente Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo, celebrado los días 27 y 28 de abril de 2017 en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Castilla-La Mancha en Cuenca (España).

Planteo del tema.

Como decíamos en un trabajo antecedente¹, a partir de los datos estadísticos oficiales [de Argentina] en materia de pobreza e indigencia, de acceso al trabajo de personas con discapacidad y discriminación por cuestiones de género, así como los que surgen de informes de expertos y de organizaciones sociales, entendemos vital trabajar el instituto del contrato público, no solamente desde el punto de vista del respeto a las garantías de los partic­ulares o como instrumento de satisfacción de las necesidades públicas, sino como una herramienta esen­cial de uso habitual en la planificación estratégica traza­da dentro del marco de una política pública tendiente a la superación de los problemas de exclusión que aquejan a la sociedad global.

La Observación General Nº 3 de 1990, Declaración del Comité del PI­DESC establece la evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el “máximo de los recursos de que se disponga”. Esta evaluación incluye los siguientes puntos a considerar:

a) Hasta qué punto las medidas adoptadas fueron deliberadas, concretas y orientadas al disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, b) Si el Estado ejerció sus facultades discrecionales de manera no discriminatoria y no arbitraria; c) Si la decisión del Estado de no asignar recursos disponibles se ajustó a las normas inter­nacionales de derechos humanos; d) En caso de que existan varias opciones en materia de normas, si el Estado Parte se inclinó por la opción que menos limitaba los derechos reconocidos en el Pacto; e) El marco cronológico en que se adoptaron las medidas; y f ) Si las medidas se adoptaron teniendo en cuenta la precaria situación de las personas y los grupos desfavorecidos y marginados, si las medidas fueron no discriminatorias y si se dio prioridad a las situaciones graves o de riesgo.

Por su parte, la Comisión Europea ha pubicado la segunda edición de la guía para considerar aspectos sociales en las contrataciones públicas² poniendo el énfasis en la contratación pública socialmente responsable (CPSR).

La misma tiene por objeto abordar la repercusión que los bienes, servicios y obras adquiridos por el sector público tienen en la sociedad. Reconoce que a los compradores públicos no solo les interesa comprar al menor precio posible u obtener la mejor relación calidad-precio posible, sino que también quieren garantizar que la contratación genere beneficios sociales³ y evite la aparición de efectos sociales adversos durante la ejecución del contrato o los mitigue. Como comprador público, puede perseguir objetivos sociales a lo largo de todo el proceso de contratación, siempre que estos no sean discriminatorios y estén vinculados al objeto del contrato⁴. En la Unión Europea, la CPSR debe efectuarse con arreglo a las Directivas sobre contratación pública de 2014⁵ y los principios consagrados en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como de conformidad con acuerdos internacionales como el Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP) de la Organización Mundial del Comercio (OMC), los acuerdos de libre comercio bilaterales con capítulos relativos a la contratación pública⁶ y la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD).

No podemos soslayar el alineamiento que el instituto debe mantener con relación a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), establecidos en la Agenda 2030 de la ONU⁷.

A partir de allí, la contratación pública no pue­de mantenerse ajena a la formulación de proyectos y programas tendientes a lograr los objetivos señalados, entendiendo a la política pública como una acción de gobierno concertada con diversos actores sociales, que se proyecta a fin de dar respuesta a las demandas sociales, a través del uso estratégico de recursos para alcanzar el bienestar individual y colectivo. Teniendo en cuenta que ‘estrategia’ es el conjunto de acciones planificadas sistemáticamente en el tiempo que se llevan a cabo para lograr un deter­minado fin, entendemos que la figura de la contratación pública ha sido incorporada al terreno de la planificación contractual estratégica, porque en definitiva de lo que se trata es de concertar una variedad de herramientas, procesos consensuados, mensura­bles y controlables, para el cumplimiento de determinados objetivos, que justamente apunten a la solución de los problemas sociales, económicos, jurídicos, culturales que afectan a una comunidad determinada⁸.

En el contexto señalado, la disrupción tecnológica es un fenómeno que debe habilitar la participación ciudadana efectiva y su concreto empoderamiento en pos de la interacción necesaria para la solución de los grandes problemas que atraviesa, así como marcar un cambio organizacional estructural que acompañe la implementación de las políticas públicas trazadas.

Contratos públicos y Blockchain. Desafíos y oportunidades.

Cuando pensamos en los contratos en cabeza de la administración pública, teóricamente y en el plano regulatorio, entendemos que se ejecutan para la solución de problemas y la satisfacción de necesidades sociales.

La cuestión es que en el modelo jerárquico tradicional de organización, regulación y control, el cumplimiento de estos propósitos resulta una quimera.

Una de las alternativas tecnológicas disponibles es blockchain, que combinado con Internet de las Cosas (IoT), conectividad 5G e inteligencia artificial, pueden resolver problemas de infraestructuras complejos. Por ejemplo muchos profesionales usarán dispositivos inteligentes para conocer la ubicación, estado de conservación, calidad y cualquier otro factor relevante de pavimentos, vías férreas, postes y cables eléctricos, tuberías, pistas de aterrizaje, puertos y demás infraestructuras públicas y privadas, con el fin de controlar las condiciones en que se encuentran, detectar problemas y obrar en consecuencia de una manera rápida y eficiente. Lo mismo puede ocurrir con el servicio de recolección de residuos, en el que se puede utilizar el IoT con blockchain para controlar la producción, la distribución, el consumo y la recogida de bienes y residuos⁹. ¿Ciencia ficción? No tanto. Las tecnologías vienen aportando desarrollos sorprendentes hoy utilizados en muchos lugares del planeta, por ejemplo a través de la instalación de sensores de alta fidelidad de tres tipos: estáticos, dinámicos y participativos¹⁰, para una actuación concreta y quirúrgica en la prevención y solución de problemas relacionados a la seguridad, al ambiente, a la movilidad, etcétera.

La Blockchain, conforme los permisos establecidos para su utilización puede clasificarse en públicas, permisionadas o de consorcio y privadas¹¹.

Este know-how introduce una gobernanza basada en reglas determinadas en código en forma de un protocolo, lo que para el sector público implica no sólo pensar en qué casos tiene sentido utilizarlo, sino también planear cómo diseñar la gobernanza de los procesos y de la solución de manera que se garanticen los resultados¹².

Un desafío organizacional dentro de la administración pública respecto de la adopción de blockchain, es la apropiación de parte de los funcionarios, atento a que puede generar resistencias una solución que tienda a una mayor transparencia e inmutabilidad de las transacciones (Graglia, 2017) y reemplace en ciertos casos las acciones de los funcionarios públicos por un protocolo automatizado. Además, la lógica descentralizada puede alterar dinámicas de poder, lo que también puede generar reacciones de rechazo¹³.

Otro reto a nivel de software, es conseguir que las redes sean capaces de procesar una mayor número de transacciones por segundo, que el permisionado de nuevos nodos y el funcionamiento de los canales privados en las redes público-permisionadas sean más eficientes e interoperables¹⁴.

Por otra parte, pasar de modelos centralizados a descentralizados, implica desafíos  en materia legal y regulatoria, para lo cual hay que revisar toda la normativa vigente a los fines de su adecuación.

Sin perjuicio de lo expresado, incorporar tecnología blockchain puede abrir paso a generar valor agregado al sector público, incrementar la transparencia en los procesos, facilitar la auditoría de la información, asegurar la integridad de los datos, entre otros beneficios¹⁵.

Un caso a analizar es “Chile Compra”, que utiliza tecnología blockchain en las órdenes de compra de la plataforma de compras públicas¹⁶ lo que podría asegurar un mayor nivel de transparencia de los procesos, al funcionar como una especie de notario virtual que certifica que estos documentos no han sido alterados de manera interesada¹⁷.

A modo de colofón.

Los contratos del sector públi­co deben cumplir con pautas claras de responsabilidad social, convirtiéndose en her­ramientas susceptibles de remover obstáculos para la integración social de colectivos vulnerables, a fin de menguar los alarmantes datos que se registran a nivel global.

Hablar de la contratación administrativa como política pública, indica un paradig­ma de actuación que lejos de resolver el desempeño del Estado en el marco de actua­ciones meramente instrumentales y formales, lo colocan en la obligación de pergeñar un proceso de planificación estratégica que establezca parámetros de actuación men­surables y controlables, no sólo por los gestores gubernamentales sino también por parte de la sociedad.

La incorporación de tecnología blockchain en el sector de la contratación pública, bajo los principios de sostenibilidad e inclusión, puede ser el pasaporte al necesario e imperativo del cambio radical que debe instalarse en el Estado, generando burocracias solventes, adecuados procedimientos, conveniente direccionamiento de las partidas presupuestarias como correlato de un mejor diagnóstico de los problemas públicos, permitiendo la efectiva participación de la comunidad a través de mecanismos accesibles.

La incorporación de tecnologías sostenibles e inclusivas, resulta ineludible, bajo el axioma de que quien percibe un salario del presupuesto oficial, debe, conforme un ordenamiento objetivo, crear valor público. La co-creación y control de las soluciones de los problemas públicos, puede gestionarse igualmente por la decisión de los propios ciudadanos a través de plataformas inteligentes y descentralizadas.

Blockchain implica un sistema abierto, descentralizado y con nuevas modalidades de relacionamiento. Según Marc Andreessen¹⁸, dentro de veinte años hablaremos de esta tecnología como ahora hablamos de internet. Entendemos que el avance se está dando mucho más rápido de lo pensado.

Ante la incapacidad tanto de las instituciones públicas como las privadas de dar respuestas a los complejos problemas en tiempo y forma, éstas se encuentran en el proceso de intentar “centralizar” la herramienta, cuya naturaleza implica la creación de un registro distribuido y con ello, la toma de decisiones tomando en cuenta multitudes de datos y opiniones, que no reconocen fronteras, en cuestión de segundos.

No cabe duda de que la tecnología blockchain tiene profundas implicaciones en muchas instituciones¹⁹. … Los reguladores se han puesto en guardia y han formado grupos de trabajo para estudiar qué tipo de legislación puede aplicarse²⁰.

Resulta inaplazable que la gestión pública se dote de parámetros precisos de actuación, tanto para la determinación de objetivos como en la asignación de recursos²¹ y la utilización de tecnologías digitales, reforzando no sólo las bases político-institucionales de la gobernabilidad democrática, sino también, el fortalecimiento de la sociedad civil, porque no puede haber un Estado eficiente sin una sociedad vigorosa.

02 de febrero de 2022

Analía Antik

Profesora Asociada Ordinaria de Derecho Administrativo

Secretaria Académica del Centro de Investigaciones en Derecho Administrativo (CIDeA) y de la Maestría en Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario

Investigadora de la Carrera del Investigador Científico de la Universidad Nacional de Rosario

Profesora de la Red Docente Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo (REDOEDA)

Miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo (FIDA)

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