En este trabajo del Profesor Luis José Béjar se contiene una corriente de pensamiento que estudia y valora las soluciones que la micro contratación pública podría aportar como herramienta de contratación pública socialmente responsable y sostenible y aunque el mismo data de cierto tiempo no deja por ello de ser un tema de total actualidad sobre el cual Profesores como Javier Mendoza Jiménez o Jaime Pintos Santiago se han pronunciado respecto de la normativa de la Unión Europea, de los Estados miembros de la misma, incluido España.
Introducción
La pandemia provocada por el COVID-19 sin duda nos ha llevado a adaptar y repensar muchas de las formas en que nos relacionamos con el resto de las personas, la presencialidad fue sustituida por la virtualidad en prácticamente todos los ámbitos; y aún cuando ya los distintos países y regiones están regresando a muchas de las actividades de forma presencial y a distintos ritmos y distintos resultados, podemos decir, que inició el camino a la normalidad.
Sin embargo, las “secuelas” que la crisis sanitaria está dejando en todo el mundo: descomposición del tejido social, resurgimientos de gobiernos totalitarios y populistas, crisis en la formación de los estudiantes, etc., se suma la profunda crisis económica con motivo de los gastos completamente irregulares han realizado (en mayor o menor medida) los Estados con el fin de contener los efectos de la pandemia, llevando así a los gobiernos a tener serios problemas de flujo financiero necesario para el cumplimiento de sus funciones y logro de sus cometidos, por una parte, y por la otra, la desaparición de fuentes de empleo, el incremento de del costo de los bienes básicos sumerge además en una profunda crisis a la población.
Sin pretender ser defensores del llamado Estado Providencia, si consideramos necesario que el Estado adecue muchas de sus formas y relaciones con los particulares con el fin de propiciar espacios para el crecimiento económico de la población y ayudar a un relanzamiento de la economía, donde además éste sea también un beneficiario.
Veamos a que nos referimos: Una realidad es que la recaudación ha caído a nivel mundial, reconocidos profesores como Stiglitz y Piketty se han pronunciado por un impuesto a la riqueza como solución para combatir la inequidad; también muchos de los países se han sumado a la iniciativa de incluir un impuesto global para las grandes empresas transnacionales y con ello, lograr una mejor distribución de la riqueza y disminuir los paraísos fiscales. Pero claro, en este punto estamos hablando de empresas de gran envergadura…
Nuestra preocupación en estas líneas gira en torno a los pequeños empresarios o personas físicas autoempleadas o con negocios etiquetados como microempresas, y nuestro planteamiento lo suscribimos a partir del caso de la legislación existente en México.
El Actual Sistema Normativo en relación con la Microcontratación
Nuestro derecho civil (tanto en el Código Civil Federal como los respectivos Códigos Civiles de las Entidades Federativas), se establece como una forma de cumplimiento de una obligación pecuniaria la dación en pago o pago en especie, la cual puede presentarse a partir de la entrega de un bien o mediante la prestación de servicios y estos reciben un tratamiento fiscal especial de acuerdo con las resoluciones misceláneas correspondientes.
El Código Fiscal de la Federación señala en su artículo 20 que el pago de las contribuciones deberá hacerse en moneda nacional, mediante los diversos medios que la propia legislación autoriza, y acorde a los supuestos de causación de las diversas normas impositivas. Es decir, la recaudación en México (al igual que la de cualquier país) se debe realizar a partir de los pagos que los contribuyentes realicen a la Administración Tributaria, y estos pagos deberán ser en dinero.
Ahora bien, tomando en consideración la situación actual de México, donde claramente encontramos una crisis en la recaudación, pese a que el año fiscal 2021, de acuerdo a un comunicado oficial emitido por el Servicio de Administración Tributaria (SAT) incrementó 1.1% en relación al ejercicio anterior, y pese a ello, el país registró una inflación de 7.07% y con un estimado para el 2022 del 4% por el Banco de México, es innegable que existe un fuerte impacto sobre el gasto público, adicionado con fuertes políticas recaudatorias por parte del SAT, con un claro incremento en la presión fiscal hacia los contribuyentes.
Así, la recaudación ha incrementado, cierto, pero ¿a qué costo? La presión fiscal poco o nada abona a la recuperación económica de los contribuyentes de baja gama, de acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo, en México, con motivo de la pandemia, están en riesgo 24 millones de empleos, es decir, el 44 % del empleo total.
En estas condiciones, nos parece que se podría encontrar una solución relativamente sencilla a partir de dos elementos: por una parte, una razonable simplificación fiscal, con el fin de incrementar el padrón de contribuyentes, especialmente dentro de la línea de los pequeños contribuyentes o microempresarios (según cifras del INEGI, poco más del 20% del PIB tiene su origen en la informalidad) y que se les permita, con una adecuada armonización del paquete económico (Ley de Ingresos, Presupuesto de Egresos y demás leyes fiscales), con el fin de fortalecer los microcontratos con la Administración Pública.
En términos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP), así como de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas (LOPSRM), bajo las cuales, en términos de nuestra Constitución, deberán adjudicar contratos mediante licitación pública, salvo las excepciones reguladas en las propias leyes.
Una de las excepciones más notables sin duda es la adjudicación directa en virtud del monto del contrato, pues tratándose de contratos de montos reducidos, sean de adquisiciones, servicios o incluso de obra, resultaría muy costoso realizar los procedimientos licitatorios.
Pero aún así, la normatividad en materia de contratación y el exceso de requisitos que las mismas exigen a los contratistas, hacen virtualmente imposible que los microempresarios y personas autoempleadas tengan un verdadero acceso a estos mecanismos de adjudicación, y por tanto, no tienen capacidad para competir dentro de las adjudicaciones.
El artículo 14 de la LAASSP señala que recibirán mayores puntajes en la evaluación de sus propuestas aquellas micro, pequeñas o medianas empresas que produzcan bienes con innovación tecnológica, así como aquellas que favorezcan la igualdad de género.
También, el artículo 41, fracción XI de la misma norma, señala que no será necesario el procedimiento licitatorio tratándose de contratos a celebrarse con campesinos o grupos urbanos marginados.
No perdemos de vista que recientemente se presentó una iniciativa de reforma a la LAASSP con el fin de dar preferencia a proveedores locales, grupos étnicos, ejidos y grupos de trabajadores dentro de los procedimientos licitatorios, pero en al día de hoy, esta reforma sigue en el tintero.
Si bien es cierto, si hablamos de microcontratos: pequeñas obras de mantenimiento, compras pequeñas, servicios que resultaría impráctico consolidar o bien, simplemente, contratos que requieran de cierto arraigo con la comunidad, tendrían una salida interesante en la microcontratación, siempre y cuando esto se realice de forma simplificada.
Ahora bien, en México, existe un gran padrón de microempresas y autoempleados que existen en el mercado mexicano y que aún cuando tengan la capacidad de asumir estos pequeños contratos con la Administración, no tienen la capacidad, sea por una falta de asesoría o asesoría inadecuada, o bien, simplemente por lo complejo de nuestro sistema de contratación, que no es factible que participen de los procedimientos de adjudicación, ni siquiera tratándose de la invitación o la adjudicación directa, ni que pensar en el procedimiento licitatorio.
Si bien una sana política pública en materia de contratación, debería de incluir la estratificación de posibles contratistas y con ello, hacer efectivos los principios de competencia y concurrencia en un plano de igual, la realidad es que parece ser todavía una tarea pendiente.
Adicionalmente, el gasto que implica preparar un proyecto para la Administración pública, tratándose de este sector al cual nos hemos venido refiriendo, es un factor adicional de complejidad para su participación.
Las posibilidades de la Microcontratación
Sin embargo, tal y como lo señalamos en líneas precedentes, con algunas armonizaciones legales, se podría utilizar la microcontratación como mecanismo de desarrollo para un sector económico poco favorecido, sin una necesidad real de erogar recursos por parte de la Administración, siempre y cuando admita estas relaciones contractuales de derecho público como una forma de dación en pago o pago en especie de las contribuciones.
Esto nos lleva a diversos efectos: las personas físicas autoempleadas o microempresarios, mediante la prestación de sus servicios o venta de sus productos a la Administración estarían cumpliendo con sus obligaciones tributarias, las cuales, como la propia normatividad de la Administración Tributaria admite, es factible tasar en dinero, y por tanto, equipararlo a un ingreso, de tal forma, que la recaudación incrementa a partir de admitir el pago en especie, incluso sin hacer las erogaciones que normalmente haría por la adjudicación de un contrato y los gastos que su implementación implica.
Por otra parte, el contribuyente cumple con sus obligaciones fiscales, recibiendo un impacto monetario menor que si tuviese que erogar el dinero, y esto le permite utilizar el resto de su capital o recursos para aprovecharlos de mejor manera en el crecimiento de su negocio y en mejorar sus condiciones de vida, sin que los impuestos se conviertan en una verdadera carga que linde en lo confiscatorio.
Estos dos elementos nos llevarían a una especie de efecto de mano invisible smithsoniana, que de manera casi natural, por una parte, incrementa los ingresos para el Estado, reduce las erogaciones, por tanto, mejora la salud de las finanzas públicas y por la otra, permite reducir la presión fiscal sobre los contribuyentes, quienes además entablan una relación contractual con la Administración, de tal forma que les permite efectivamente participar de las ofertas públicas y con ello, incrementar y mejorar el manejo de su economía personal.
Por supuesto, lo anterior requiere, como ya lo indicamos, una mejor armonización de la normatividad fiscal con la aplicable en materia de contratos públicos, pero de manera muy especial, se requiere de un diseño transversal de una verdadera política pública en materia de contratación, armonizada con la política fiscal y económicas adecuadas.
Doctor en Derecho y Maestro en Ciencias Jurídicas por la Universidad Panamericana, Campus México.
Licenciado en Derecho por el ITESO,
Miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT.
Profesor del Departamento de Política y Estudios Internacionales de Bishop’s University, Canadá.
Deja tu comentario