La función interventora en los sistemas de racionalización de la compra pública

«La función interventora en los sistemas de racionalización de la compra pública», con esta cuestión nada baladí nos ilustra Miguel Ángel Cabezas, una de las voces acreditadas de este país en materia de control posterior como consecuencia de una dilatada carrera en la materia y su vinculación permanente a este ámbito de conocimiento y de práctica de la gestión pública, como pone de manifiesto su trayectoria en la Fundación FIASEP (Formación e Investigación en Auditoría del Sector Público).

Este texto que ahora se publica es una «apretada» síntesis del excelente capítulo que el autor escribió sobre la temática objeto de estudio en el Gran Tratado de Aranzadi: «Planificación y racionalización de la compra pública«, al que él mismo se refiere en este artículo.

En la foto, un momento muy especial, en el que este blog recibe su Primer Premio (de los tres que ha obtenido) de los Premios Blog de Oro Jurídico, en el que además tuve la suerte de que fuera entregado por el ahora autor de este post y, desde siempre, colega de profesión, dado que ambos somos funcionarios de carrera del mismo Cuerpo en la misma Administración.

Un lujo pues para este humilde Blog contar con su inestimable participación.

Introducción

En la definición dada por el artículo 148 de la LGP, la función interventora tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso. Naturalmente, esta definición es aplicable a los sectores autonómico y local, con la extensión y alcance que prevean sus respectivas normas reguladoras.

En el presente comentario se aborda fundamentalmente la perspectiva estatal, por cuanto los contratos basados del referido sector representaron en 2018 el 82% del total de este tipo de contratación, frente al 13% del sector autonómico y el 4,4% del sector local¹.

Además, parece lógico que las normas sobre control existente en la Administración del Estado, como administración con mayor tradición y trayectoria, debieran servir como modelo o guía del control que se instaure en el resto de Administraciones Públicas, ya sean autonómicas o locales.  No obstante, al final del mismo se hará una especial mención al sector local, especialmente a raíz de la promulgación del Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local.

Delimitación de la función interventora

La función interventora se enmarca pues, junto al control financiero permanente y la auditoría pública, dentro de lo que denominamos control interno, que se configura como aquel ejercido con plena autonomía respecto de las autoridades y entidades cuya gestión económico-financiera se controla, y que tiene como objetivos la verificación del sometimiento de dicha gestión a la legalidad, a los principios de buena gestión financiera y a los establecidos en la LGP.

El artículo 150 de la LGP dispone que la función interventora se ejercerá en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo, mediante el examen de todos los documentos que, preceptivamente, deban estar incorporados al expediente, y comprenderá:

1. La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, o acuerden movimientos de fondos y valores.
2. La intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión.
3. La intervención formal de la ordenación del pago.
4. La intervención material del pago.

En la intervención material se comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.

Esta modalidad de control ha experimentado sucesivas modificaciones en consonancia a la evolución de la propia Administración Pública, de la gestión pública y de la actividad económico-financiera, para conseguir siempre mejorar los resultados de las mismas, colaborando al desarrollo de una Administración Pública moderna y de calidad, eficaz, eficiente y transparente, pero sin olvidar el carácter reglado propio del funcionamiento del sector público.  Por ello, el objetivo más importante del control sigue siendo la verificación de las normas y procedimientos, objeto de la función interventora.

En tal sentido, además, la LGP, en su artículo 152, autoriza al Gobierno para que acuerde que la fiscalización e intervención previa se limite a comprobar determinados extremos, unos tasados por dicha Ley y, adicionalmente, otros contemplados en el ordenamiento jurídico en su conjunto y seleccionados en atención a su trascendencia en el proceso de gestión y que tienden a asegurar la objetividad y transparencia en las actuaciones públicas.

La aplicación de dicha previsión de los artículos 152 y 147 de la LGP, respecto del ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, fue el acuerdo por aprobado por el Consejo de Ministros, en su reunión de 30 de mayo de 2008, y modificado posteriormente, mediante Acuerdos de 16 de abril de 2010 y 1 de julio de 2011.

Régimen General

Hay que mencionar, por otra parte, la publicación en el Boletín Oficial del Estado, el 9 de noviembre de 2017, de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Con relación a los motivos de esta nueva ley, se señala en su preámbulo que «en la actualidad, nos encontramos ante un panorama legislativo marcado por la denominada “Estrategia Europa 2020”, dentro de la cual, la contratación pública desempeña un papel clave, puesto que se configura como uno de los instrumentos basados en el mercado interior que deben ser utilizados para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, garantizando al mismo tiempo un uso con mayor racionalidad económica de los fondos públicos».

Con esta finalidad, recalca dicho preámbulo, «aparecen las tres nuevas Directivas comunitarias, como son la Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública; la Directiva 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y la más novedosa, ya que carece de precedente en la normativa comunitaria, como es la Directiva 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión».

Por todo ello se produce la Resolución de 25 de julio de 2018, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos en el ámbito de los contratos del sector público y encargos a medios propios. (modifica los Acuerdos de 16 de abril de 2010 y 1 de julio de 2011)

El ámbito objetivo del Acuerdo se limita a la reforma y desarrollo de la citada modalidad de control a los tipos de gastos afectados por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que ha introdujo como se ha dicho importantes novedades tanto en materia de contratos administrativos como en materia de encargos a medios propios personificados, sustituyendo en dicho ámbito al anterior.

Por lo que respecta al ámbito subjetivo, se mantiene para los tipos de gastos en él incluidos la homogeneización que en este aspecto se llevó a cabo a través del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008 y que consistió en regular conjuntamente la función interventora para la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. Por tanto, el Acuerdo, de conformidad con el artículo 147 de la Ley General Presupuestaria, abarca también a las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, en el ámbito objetivo en él incluido.

Como ya viene siendo habitual, la Resolución no destaca por su facilidad ni claridad expositiva. Puede ser útil en tal sentido la pequeña guía que tuve ocasión de elaborar para la obra «Planificación y racionalización de la compra pública. Aranzadi, 2020«, magníficamente dirigida y coordinada por Jaime Pintos Santiago, en lo que se refiere a la función interventora en los sistemas de racionalización de la compra pública.

La función interventora en el ámbito local

En cuanto al Sector público local, el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el Régimen Jurídico del Control Interno en las Entidades del Sector Público Local tiene por objeto el desarrollo del reglamento previsto en el artículo 213 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo,(¡Trece años después!) y su finalidad es la regulación de los procedimientos de control interno, la metodología de aplicación y los criterios de actuación, con el fin de hacer posible la aplicación generalizada de técnicas, como la auditoría en sus diferentes modalidades, a las entidades locales, en términos homogéneos con los desarrollados en otros ámbitos del sector público.

Su artículo 13 prevé la posibilidad que la función interventora se ejerza en régimen de fiscalización e intervención previa de requisitos básicos, lo que ha supuesto una necesaria adaptación del Acuerdo de Consejo de Ministros del 2008 (ACM2008), a fin de determinar qué requisitos eran exigibles, también, a las entidades locales por parte del órgano de control.

Se trata, en definitiva, también en el sector local, de la posibilidad de ejercer la función interventora en régimen de fiscalización limitada, como el establecimiento de un conjunto de extremos que, como mínimo, se deben comprobar en todos los expedientes, para asegurar la objetividad, la transparencia y la igualdad de trato en las actuaciones de las diferentes administraciones públicas

Es de destacar en este sentido la Guía básica de la Diputación de Girona para la Adaptación para las entidades del sector público local de los requisitos adicionales previstos en el Acuerdo  el Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008 y en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018 respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos ², en la que es de reseñar el pormenorizado capítulo dedicado a Expedientes de servicios (servicios en general y, para las fases posteriores a la formalización en los contratos tramitados en el marco de un sistema de racionalización técnica de la contratación)

La función interventora en el ámbito Autonómico.

Por último, y en cuanto al Sector público autonómico, también las diferentes intervenciones generales han adaptado sus procedimientos de fiscalización, en lo que a la contratación se refiere, tanto a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, como al Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de julio de 2018.

Así por ejemplo Andalucía, mediante Resolución de 21 de diciembre de 2018, de la Interventora General de la Junta de Andalucía, por la que se da publicidad a la Instrucción 7/2018, en la que se establece la Guía de Fiscalización previa de los expedientes de gasto derivados de la contratación administrativa llevada a cabo por la Administración de la Junta de Andalucía, sus Agencias Administrativas y sus Agencias de Régimen Especial, a la Instrucción 8/2018, sobre el régimen de control interno de los contratos menores y a la Instrucción 11/2018, por la que se aprueba la Guía de Fiscalización previa de los expedientes de gasto derivados de encargos a medios propios regulados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.³; o Extremadura, mediante RESOLUCIÓN de 11 de junio de 2019, de la Vicepresidenta y Consejera, por la  que  se  ordena  la  publicación  en  el  Diario  Oficial  de  Extremadura  del  Acuerdo  del  Consejo  de  Gobierno  de  la  Junta  de  Extremadura  de  21  de  mayo de 2019, por el que se da aplicación a la previsión del artículo 148.2 de  la  Ley  5/2007,  de  19  de  abril,  General  de  Hacienda  Pública  de  Extremadura, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de fiscalización limitada previa⁴.

En cualquier caso, hay que señalar, para concluir, que la regulación en el sector autonómico es muy similar al estatal, tanto en los extremos de general comprobación como en los adicionales.

Por otra parte, el enorme tsunami que ha supuesto el COVID-19 en el ámbito de la administración pública y de la contratación en particular, está afectando también a la función interventora. Las medidas de agilización de la tramitación administrativa para la aplicación de los fondos de recuperación que se están aprobando por las distintas AAPP suponen en muchos casos, a mi juicio, una merma de dicha función interventora. Baste ver el artículo 45 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, o la disposición adicional séptima del recién publicado Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo.

Afortunadamente, y de momento, no se ha modificado el Control externo posterior.

21 de abril de 2022

Miguel Angel Cabezas de Herrera Pérez 

Coordinador AA Jurídicos Contratación Transparencia e Igualdad de género.

Consejería de Agricultura JCCM.

Ex-Síndico de Cuentas de Castilla-La Mancha.

Presidente de honor FIASEP. Miembro de Red Localis.

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