Evolución y régimen jurídico de la contratación pública

El Estado desde siempre, cualquiera que haya sido su régimen de gobierno, ha precisado de obras, adquisiciones y servicios para su funcionamiento, valiéndose de sus propios servidores y, como no, de colaboradores especializados en las diversas tareas a ejecutar, destinadas a fines públicos en general, tales como, puentes, fortificaciones, palacios, castillos, acueductos, vías para transito de personas, fabricación de armas y equipamiento militar, recaudación de tributos, utensilios para la agricultura y la ganadería, gestión y explotación de obras y servicios públicos, arriendos de rentas públicas, recaudación y cobro de tributos, contribuciones, etc.

Evolución y régimen jurídico de la contratación publica, de la Baja Edad Media al Siglo XIX

El rey de Castilla Juan I, creó el Consejo Real constituido por miembros de la nobleza laica y eclesiástica (duques, condes, arzobispos y obispos), a los que se les daba el título de “consejeros reales”, entre cuyos cometidos estaba el de asesorar al rey, aunque este era el que hacía valer su capacidad de decisión, en su condición de “hacedor” de leyes en nombre de Dios.

En esos tiempos también los súbditos podían, a través de sus “procuradores”, elevar peticiones al monarca, que tenía la obligación de hacer justicia y decidía darles o no el valor de ley.

En este periodo destaca la “Novísima Recopilación de las Leyes de España”, mandada formar por el Señor Don Carlos IV en 1805, en el Libro Décimo, Título I, se recopilan, bajo el epígrafe de los contratos y obligaciones en general.

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Primera referencia de una ley de contratación pública básicamente estructurada

En relación con la evolución del régimen jurídico de la contratación pública estructurada, en sentido estricto, es el Real Decreto de 27 febrero de 1852, publicado por Bravo Murillo, que, curiosamente, se abría así: «Señora (refiriéndose a la Reina Isabel II): Autorizado competentemente por V.M., previo acuerdo del Consejo de Ministros, presentó el de Hacienda a las Cortes en 29 de diciembre de 1850 un proyecto de ley de contratos sobre servicios públicos, con el fin de establecer ciertas trabas saludables, evitando los abusos fáciles de cometer en una materia de peligrosos estímulos, y de garantizar la Administración contra los tiros de la maledicencia…»

Así nacía la necesidad de afrontar el reto de que la contratación administrativa dispusiera de un texto legal que limitara los abusos (de autoridades y funcionarios) contra los estímulos peligrosos (cohechos, prebendas, sobornos) y evitar los tiros de la maledicencia (dudas, desconfianza en los servidores del sector público).

Evolución y régimen jurídico en el siglo XX

La Ley de 20 de diciembre de 1952, sustituye la redacción del capítulo V de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, de 1 de julio de 1911, relativo a los contratos para la ejecución de obras y servicios públicos.

En esta nueva Ley de 1952, se prescriben las condiciones que otorgan la facultad para concertar con la Administración contratos para la ejecución de obras y servicios públicos a las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, que hallándose en plena posesión de sus capacidades jurídica y de obrar no estuvieran comprendidas en los casos de excepción señalados en la (misma) Ley o por cualquier otra disposición que especialmente se estableciera.

Ya entonces, si se descubría falsedad en las declaraciones respecto de las condiciones de prohibición, hallándose la obra o servicio contratado en curso de ejecución, podía el Ministerio gestor disponer la continuación de los mismos por el adjudicatario si de la rescisión del contrato se siguiere grave perjuicio para los intereses públicos, algo parecido con lo que en el actual artículo 42 se prevé en los efectos de declaración de nulidad del contrato.

Estas disposiciones estuvieron vigentes hasta el texto articulado de 1965, finalizándose la regulación de esta materia con la promulgación del Reglamento de Contratación del Estado en 1967.

La Ley de Contratos del Estado, tuvo el propósito de agrupar en forma sistemática la legislación sobre contratación pública que hasta entonces aparecía dispersa e incompleta, con el evidente acierto de haber introducido importantes innovaciones en su objeto y de regular de manera más adecuada a su tiempo los contratos administrativos, en salvaguarda, tanto de los derechos e intereses del Estado, como de los contratistas, al menos comparándolo con lo regulado hasta entonces.

La Ley 5/1973, de 17 marzo, modificó parcialmente la Ley de Contratos del Estado, introduciendo determinados cambios e innovaciones en la normativa de este texto legal que hizo necesario incorporar consecuentes modificaciones en el Reglamento del 67, actualizando, mediante el nuevo Reglamento de 1975, numerosos preceptos de este cuerpo legal recopilando los perfeccionamientos aconsejados por la experiencia hasta entonces recogida, razón por la cual, tal y como se justificaba en el preámbulo del Decreto 3410/1975.

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Las Directivas Europeas de contratación pública

La incorporación de España a la entonces denominada Comunidad Económica Europea en 1986, obligó a la adaptación inmediata de la legislación de contratos del Estado a las Directivas Comunitarias sobre Obras y Suministros, lo que tuvo lugar mediante la publicación del Real Decreto Legislativo 931/1986, que nuevamente volvió a modificar los artículos de la Ley de Contratos afectados por las Directivas. Como es lógico hubo de modificarse, asimismo, el Reglamento para adaptarlo al R.D.L.931/86 y a las Directivas Comunitarias, lo que tuvo lugar mediante la publicación del Real Decreto 2528/1986, de 28 de noviembre.

El RD Legislativo 931/1986, modificó la Ley de 1965, dando nueva redacción, entre otros, a los artículos 9 (condiciones de aptitud para contratar con la Administración) y 102 (Suspensión de las clasificaciones).

Evolución y régimen jurídico de la contratación publica en el siglo XXI

La disposición final única, apartado 2, de esta Ley 53/1999, de 28 de diciembre, autorizaba al Gobierno para que en el plazo de seis meses a partir de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (29.12.1999) elaborase un texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Hecho que se lleva a cabo con la promulgación del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

Entre las variaciones más importantes en este RD Legislativo 2/2000, en lo que a la responsabilidad de los contratistas se refiere, encontramos la relativa a la clasificación de empresas (art. 25), consistente en que ya no se citaba la exigencia de clasificación a los contratos de consultoría y asistencia o de trabajos específicos y concretos no habituales, sino a los de servicios, que se definen en el artículo 196.3. Además se establecía el limite de 20.000.000 de pesetas (120.202,42 euros), tanto a los contratos de obras como a los de servicios.

En este texto refundido ya no se hace mención a los contratos de “trabajos específicos y concretos no habituales”, integrándose en el mismo tipo de contratos los de “consultoría y asistencia y de servicios.”

Por fin y muy esperado por los gestores de contratación pública de la época, por la necesidad de que se promulgara un Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que, superando el carácter parcial del Real Decreto 390/1996, de 1 de marzo, permitiera, como se anticipaba en su preámbulo, la derogación del Reglamento general del año 1975 y de la mayor parte de las disposiciones reglamentarias vigentes, tratando de desarrollar los preceptos del Texto Refundido del año 2000 que, con las necesarias salvedades, cumpliera más que una función innovadora en materia de contratación administrativa una función recopiladora de las anteriores disposiciones con las adaptaciones y correcciones que el nuevo marco normativo, a nivel legal, imponía.

Así surge el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (BOE de 26.10.2001 y Corrección de errores BOE de 19.12.01 y BOE de 08.02.02), AÚN VIGENTE, con sendas modificaciones introducidas mediante los Reales Decretos 773/2015 y 716/2019.

Desde la adhesión a las Comunidades Europeas (hoy Unión Europea), la normativa comunitaria ha sido el referente obligado de nuestra legislación de contratos públicos, de tal forma que, en los últimos años, las sucesivas reformas que han llevado desde el Texto Articulado de la Ley de Bases de la Ley de Contratos del Estado hasta el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas han tenido como una de sus principales justificaciones la necesidad de adaptar esta legislación a los requerimientos de las directivas comunitarias.

La vigente ley de contratos del sector público

No viene siendo práctica habitual en el Estado español, acometer en plazo la obligada transposición de las Directivas comunitarias en materia de contratación, con el fin de, entre otras muchas razones, evitar el desbarajuste de opiniones que sobre el “efecto directo de las Directivas” han puesto a los gestores de contratación, únicas víctimas del galimatías, al borde del precipicio de la “inseguridad jurídica”.

En el año de 2014, aparecen tres nuevas Directivas comunitarias: la Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública; la Directiva 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y la más novedosa, ya que carecía de precedente en la normativa comunitaria, como es la Directiva 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión.

Con esta normativa, la Unión Europea daba por concluido un proceso de revisión y modernización de las vigentes normas sobre contratación pública, que permitían incrementar la eficiencia del gasto público y facilitar, en particular, la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) en la contratación pública, así como permitir que los poderes públicos empleasen la contratación en apoyo de objetivos sociales comunes.

Asimismo, se hacía preciso aclarar determinadas nociones y conceptos básicos para garantizar la seguridad jurídica e incorporar diversos aspectos resaltados por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea relativa a la contratación pública, lo que también fue un logro de estas Directivas.

En base a ello, se promulga la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.