Desglose del Presupuesto Base de Licitación (PBL)

El presupuesto base de licitación y su desglose es el objeto de nuestro estudio. 

Comenzamos con este una serie de artículos en los que analizaremos distintas resoluciones y pronunciamientos emitidas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) y otros órganos en las que se interpreta el contenido del artículo 100 –y otros relacionados– de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP).

Más entradas sobre el desglose del presupuesto base de licitación las puedes encontrar en los siguientes enlaces: 

• A vueltas con el desglose del presupuesto base de licitación. Costes directos e indirectos y otros eventuales gastos.

Conceptualización, el presupuesto base de licitación

Antes de entrar en el análisis de la Resolución nº 861/2018 del TACRC este pronunciamiento del TACRC creemos conveniente hacer una breve referencia al contexto del PBL.

En primer lugar, la Directiva 2014/24 UE no define expresamente lo que es «presupuesto base de licitación», pero sí que se refiere a él indirectamente cuando, en el segundo párrafo del artículo 26.4 b), que se encuentra encuadrado en el Título II, referido a las normas generales de aplicación en todos los contratos, se dice que serán inaceptables «las ofertas cuyo precio rebase el presupuesto del poder adjudicador tal como se haya determinado y documentado antes del inicio del procedimiento de contratación».

Se destacan dos elementos importantes de esta frase. El primero es que debe existir un presupuesto en toda contratación –se supone que es la valoración económica de las prestaciones que se pretende adquirir en el contrato– y, en segundo lugar, que debe ser determinado y documentado antes de iniciar el procedimiento de contratación. 

No dice nada más, de manera que la forma en cómo deba ser determinado y documentado queda a discreción de las legislaciones nacionales de los países miembros de la Unión o, en su caso, de los respectivos órganos de contratación. 

Sin embargo, parece un hecho incuestionable que la determinación de su valor se producirá en una fase anterior a la aprobación del expediente de contratación y que dicha determinación debe ser documentada, aunque no lo cite expresamente la LCSP, al igual que si lo hace respecto al «valor estimado» del contrato – artículo 116.4 d)–, el que debe establecerse «con una indicación de todos los conceptos que lo integran, incluyendo siempre los costes laborales si existiesen». Deberíamos entender que su necesidad es para justificar la razonabilidad del cálculo del presupuesto del contrato, de tal manera que este no sea irreal ni haya sido determinado de manera impulsiva, sino que debe haber sido hecho con base en criterios apropiados y no de forma descuidada e irreflexiva.

Anteriormente a la vigente LCSP, en lugar de «presupuesto base de licitación» el término para señalar el mismo concepto era el de «presupuesto de licitación», o del «contrato», con la misma orientación, es decir la de ser el valor que se considera para hacer la retención del crédito presupuestario y límite de reconocimiento de obligaciones de gasto, además de ser el umbral para el que, de ser sobrepasado por la oferta económica, esta sea considera como inaceptable. 

Sin embargo, el aún vigente Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RD 1098/2001) sí que se refiere específicamente al concepto de «presupuesto base de licitación», en el cual se comprenden aspectos que ahora han sido separados por la LCSP, y que, en la opinión del Consejo de Estado en su informe al anteproyecto de la ley, han quedado «perfectamente delimitados» y «evitándose, de esta forma, cualquier posible confusión entre ellos». Esto se ha producido en los artículos 100, referido expresamente al PBL, y el artículo 101, en el que se describen las condiciones para calcular el «valor estimado» de los contratos y según sus características y circunstancias.

Supuesto de hecho

En cuanto a la nueva conceptualización del PBL, le ha sido reservada por la LCSP la función de ser el límite máximo de gasto que el órgano de contratación puede comprometer. Debido a ello, ya se han producido numerosos recursos que han obligado al TACRC a pronunciarse al respecto, siendo uno de ellos este que analizamos a continuación.

Entre otros aspectos recurridos del pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) el recurrente «que los pliegos vulneran los Arts. 100, 101 y 102 LCSP porque no se ha desglosado el presupuesto, ni se ha tenido en cuenta el coste laboral que supone la ejecución del servicio en dicho presupuesto».

Doctrina del TACRC

Elementos que expone el TACRC para fundamentar su resolución:

1. La LCSP determina, respecto del régimen anterior, una «mayor vinculación de la contratación pública a la normativa laboral. Vinculación que cobra un mayor protagonismo cuando se trate de contratos, como los de servicios, donde los costes de personal pueden suponer la partida principal del gasto en el presupuesto base de licitación».
2. Los preceptos que considera son los establecidos en los artículos 100.2, 101.2 y 102.3 de la LCSP, de manera que aplicando estas disposiciones el PCAP debe contener la relación de los «costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación» y mencionar «de forma desglosada y con desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral de referencia».
3. No basta que el PCAP publicado recoja sólo el precio de la hora ordinaria y de la extraordinaria. Asimismo, es necesario que se especifique para qué categoría laboral se fija dicha retribución y determinar la cuantificación de los costes indirectos y de otros eventuales gastos que pudiera implicar la ejecución del contrato.
4. Una simple remisión del PCAP al Convenio Colectivo de referencia aplicable no suple las omisiones del pliego a los «costes indirectos u otros eventuales gastos», porque Convenio solo explica cómo se calculan los costes directos, pero nada dice sobre los costes indirectos.
5. Es clara la literalidad de los preceptos anteriores de la LCSP cuando, a juicio del Tribunal, «impone que sea en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el documento regulador de la licitación, donde se desglosen los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación y los costes salariales estimados de forma desglosada y con desagregación de sexos».
6. En cuanto al coste directo, el PCAP no solo debe recoger el precio de la hora ordinaria y de la extraordinaria, sino que, además, debe especificar «para qué categoría laboral se fija dicha retribución».
7. Respecto de los costes indirectos, en el PCAP se debe determinar «la cuantificación de los costes indirectos» y de los «otros eventuales gastos que pudiera implicar la ejecución del contrato».
8. El incumplimiento de las premisas anteriores «supone la omisión de unos datos cuyo conocimiento es trascendental para la adjudicación y ejecución del contrato, pues sirve para justificar un correcto cálculo del valor estimado, y garantizar que la fijación del precio es ajustada a Derecho. También influirá en la admisión o rechazo de las ofertas que incurren en presunción de temeridad, y, constituirá la base a partir de la cual debe velar el órgano de contratación por la correcta ejecución del mismo, en cumplimiento de las normas convencionales, una vez formalizado».

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GUÍA-HERRAMIENTA PARA EL DESGLOSE DEL PBL EN CONTRATOS DE SERVICIOS Y SUMINISTROS

Dr. Jaime Pintos Santiago

Consultor Experto en Contratación Pública

Juan Carlos Gómez Guzmán

Consultor Experto en Costes de los Contratos Públicos