La Contratación Centralizada de bienes, servicios y suministros en la experiencia peruana

Sobre la Contratación Centralizada de bienes, servicios y suministros en la experiencia peruana (y española, me permito añadir a la vista de la realidad comparada), nos habla uno de los juristas del ramo más reconocidos del Perú, Juan Carlos Morón Urbina. que se suma a la larga lista de destacados administrativistas que en materia de Derecho comparado de la contratación pública han escrito en este espacio de divulgación y transmisión del conocimiento a la sociedad global.

Mientras escribo estas líneas tengo en mis manos su magnífica obra «La Contratación Estatal«, que desde Perú me hizo llegar con una dedicatoria que reza «Con aprecio y estima», el mismo que se le profesa. En la fotografía (de izquierda a derecha: Juan Carlos Morón, Carlos Delpiazzo, Carlos Péres y yo mismo) compartiendo panel en las X Jornadas de Derecho Administrativo Iberoamericano en el Pazo de Mariñan (2017), en un entorno y ambiente inigualable.

Han pasado más de 15 años desde que el Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado por el Decreto Supremo No. 084-2004-PCM  dio inicio a un régimen legal específico para una estrategia de las compras corporativas.  Desde ese momento no solo hemos tenido contratación centralizada de iniciativa voluntaria por parte de las entidades sino también de modo obligatorio.  Incluso hemos institucionalización organizacionalmente las compras centralizadas con la creación de tres organismos para ello desde su competencia sectorial:  PERUCOMPRAS (de alcance general), la Agencia de Compras de la Fuerzas Armadas (en materia de bienes, servicios  obras militares) y CENARES (en materia de aspectos médicos).

En principio, tenemos a PERUCOMPRAS (Decreto Legislativo Nº 1018) que es la Central de Compras Públicas – Perú Compras es una persona jurídica de derecho público, con autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y financiera que tiene como funciones la de realizar las Compras Corporativas obligatorias y las Compras Corporativas facultativas que le encarguen otras Entidades del Estado

Por su parte, también tenemos a la Agencia De Compras De Las Fuerzas Armadas (Decreto Legislativo N °1128) que es un organismo público ejecutor adscrito al Ministerio de Defensa, encargada de planificar, organizar y ejecutar el Plan Estratégico de Compras del Sector, así como los procesos de contrataciones de bienes, servicios, obras y consultorías a su cargo, en el mercado nacional y extranjero.

Por último, el Centro Nacional de Abastecimiento de Recursos Estratégicos en Salud es un órgano desconcentrado del Ministerio de Salud, con categoría de Unidad Ejecutora, responsable de gestionar el abastecimiento sectorial e intergubernamental de los recursos estratégicos en salud, con las mejores condiciones del mercado, garantizando su accesibilidad, disponibilidad y calidad para la población, para lo cual es realizar compras corporativas de medicamentos e insumos médicos,

El dilema entre la centralización o la descentralización de la función adquisitiva del Estado.

Nuestro Estado siempre asumió el sistema descentralizado de adquisiciones, por el cual cada entidad pública planifica, organiza, ejecuta y controla sus propios procesos con cargo a los recursos presupuestales autorizados. De este modo, se entendía favorecer la autonomía de las instituciones para decidir sus necesidades, la oportunidad de los suministros, fortalecer la responsabilidad por sus propios actos, así como les permitía desarrollar experiencia en la relación directa con los proveedores.

Si bien este sistema resulta la regla general en el derecho comparado y la que se adecua a las necesidades de las instituciones, existen diversas consideraciones que han conducido a repensar en numerosos países la extensión de la regla.  En primer lugar, se aprecia que tal aplicación no resulta eficiente –en muchos casos- ni para las entidades (entendido para las entidades licitantes como para las entidades a cargo de regular y  supervisar los procesos) ni para los proveedores por cuanto se atomizan los requerimientos y proliferan procesos de selección de menor escala, tratándose de bienes, servicios de naturaleza homogénea, con el riesgo de producirse distorsiones serias tales como: aplicación de especificaciones técnicas no indispensables o encarecimiento de costos en desmedro del Estado, por la cultura insular que la descentralización conlleva.

Como bien expresa SANTAMARIA PASTOR respecto al defecto de la descentralización funcional, con la “distribución de funciones y potestades entre las administraciones públicas y los órganos que las componen se cubre una primera y muy importante etapa en el proceso de estructuración del sistema administrativo. Pero esta distribución funcional origina problemas característicos, como es la tendencia a actuación independiente y descoordinada de cada una de las unidades, consecuencia de la hipervaloración del propio trabajo y de los intereses cuya satisfacción se encomienda”¹.  Por ello, es que constituye de interés público, afrontar esta tendencia insular de las entidades mediante la adopción de determinadas técnicas organizacionales que permitan dar coherencia a la actuación de diversas entidades públicas.

Por otro lado, los países comúnmente ponen en práctica un modelo alternativo que tiende a la concentración de los procesos logísticos, y la homogenización de necesidades (EE. UU., Chile, Brasil, Argentina, Europa, etc.) para determinados tipos de bienes y servicios. Con ello se busca paliar las deficiencias del modelo descentralizado, mediante la ejecución centralizada de los procesos, e incorporar las ventajas propias de la centralización de decisiones, que luego revisaremos.  Decimos que tienden, ya que la centralización de procesos logísticos no puede llevarse a la universalidad de adquisiciones estatales, sino que debe graduarse finamente los casos en que sea necesaria y conveniente para el interés público. Estamos frente a la centralización intermedia de procesos logísticos.

Desde una panorámica general podemos afirmar que la realidad comparada nos muestra que “(..) la mayoría de los países están concientes de la necesidad que cada órgano deba controlar sus compras esenciales con el fin de utilizar su conocimiento de los productos y de que pueda establecer relaciones directas con los proveedores, evitando así retrasos burocráticos. Hay cierto grado de centralización en la compra de artículos normalizados, de uso común en muchos departamentos. En los países de desarrollo que dependen en gran medida de importaciones, otra razón es favor de la centralización es la necesidad de coordinar el trato con los proveedores a escala internacional, a fin de lograr precios razonables y plazos de entrega apropiados ²”

Justificación de la centralización de las adquisiciones a través de las Compras Corporativas.

Particularmente nos encontramos frente a una estrategia logística distinta que intenta superar nuestra histórica descentralización de adquisiciones públicas, por un modelo de centralización intermedia, mediante el cual se promueve la agregación de la demanda de bienes y servicios homogéneos que las entidades de la administración prevén necesitar para un periodo de tiempo, para adquirirlas a través de una sola operación conducida por una sola entidad, con lo que se presume que –por su posición beneficiosa de ser el principal comprador en la economía- obtendrá diversas ventajas de precio y calidad.

Como se puede advertir, cuando el Estado (aunque también pueden ser usadas por varios Estados) opta por esta estrategia logística, lo hace en la confianza que una demanda agregada le permitirá determinados beneficios:

• Obtener mejores precios por el volumen de la compra (economía de escala),

• Promover que los postores expresen ventajas adicionales por el interés en colocar sus  productos (ofertas mejoradas),

• Planificar con mayor acierto sus procesos logísticos y presupuestales, en la medida que se necesitará agregar una demanda real existente, y una vez decidida la compra centralizada, prever mejor la estacionalidad de los desembolsos;

• Reducir y centralizar los procedimientos adquisitivos (licitaciones, concursos, etc.) y sus costos administrativos (horas hombres de personal a cargo del proceso, materiales, Publicaciones, mensajería, actas, etc.) y financieros, con lo que, a su vez, se permite concentrar a los organismos de control y a la ciudadanía su actividad de supervisión sobre la corrección de los procesos de compras publicas.

• Racionalizar recursos dispendiados a través de los múltiples procesos adquisitivos ejecutados de manera descentralizada por cada entidad (por ejemplo, destinar personal antes a cargo de la ejecución de los procesos de selección a la supervisión de los contratos);

• Estandarizar los tipos de bienes y servicios generales que adquiere la Administración en función del promedio del mercado, para contar con especificaciones comunes para todas las entidades evitando sesgos hacia determinados proveedores sin justificación alguna.

• Mejorar las posibilidades de negociación con los proveedores del Estado en mercados con alta concentración de vendedores, ej. cuando pocas empresas tienen una posición preeminente en el mercado, o tienen una escala internacional.

Como se puede apreciar, la sola posibilidad que el Estado pueda obtener alguno de estos objetivos ya amerita su emprendimiento.  Pero, por si fuera poco, para los propios proveedores del Estado la estrategia de las compras centralizadas también representa algunos potenciales beneficios importantes, tales como:

• Obtener mejores volúmenes de demanda para sus bienes y servicios con un significativo menor esfuerzo de venta. Antes los proveedores podrían obtener ingresos en función de los montos adjudicados por cada entidad, según sus asignaciones presupuestales, mientras que ahora en un solo proceso de selección podrán colocar mas productos, y obtener mayores ingresos por adjudicación.

• Disminuir costos de acceso a las compras públicas, favoreciendo la competitividad. Antes las empresas que tenían como cliente al Estado, debían financiar permanentemente acciones dirigidas a promover sus acciones de ventas con innumerables potenciales clientes, desde la búsqueda de opciones de negocio (portales de Internet, revisión de convocatorias, análisis, análisis de bases, observaciones, consultas, hasta la preparación de cuantas propuestas sean convocadas). Ahora reducirán estos costos, pudiendo emplearlos en la mejora de calidad y de precios.

• Posibilitarles planificar su producción de bienes y servicios, en la medida que, con un gran volumen de venta asegurada, puede programar, organizar y ejecutar con mas tranquilidad su proceso productivo y distribución de bienes y/o servicios, conforme al cronograma de entrega de los suministros.

Elementos de las Compras Corporativas.

Para poder comprender la funcionalidad de esta estrategia logística del Estado debemos advertir que en su operatividad participan cuatro elementos distintos:

• Los organismos públicos intervinientes (encargantes, encargada de las compras y la encargada de formular los términos de referencia),

• La relación de encargo de gestión del proceso de selección,

• La demanda de bienes y servicios agregada, y

• El proceso logístico unitario.

Veamos cada uno de ellos:

Organismos intervinientes.

Para el desarrollo de esta estrategia logística es necesaria la participación de tres organismos de la administración, que desempeñan roles complementarios a lo largo de la aplicación del proceso adquisitivo.

Las Entidades encargantes.

En primer lugar, tenemos a las entidades encargantes de la adquisición que, teniendo la necesidad de bienes y servicios identificada, van a acumular su demanda con otras más para proceder a la compra consolidada.

Es importante advertir que desde la perspectiva del sistema de adquisiciones publicas, el termino entidad no alude a la personería jurídica con se que cuente o a la autonomía atribuida legalmente, sino sólo a que el sujeto se encuentra calificado como tal, en el articulo 2 del Texto Único Ordenado de la Ley, por lo que son consideradas como entidades, no solo las que cuenten con personería jurídica propia sino también todas sus dependencias (unidades orgánicas, proyectos, programas, unidades ejecutoras o fondos adscritos a las entidades) siempre que cuenten con la posibilidad jurídica de decidir por si mismas la contratación de sus necesidades.

En principio, el rol de las encargantes será proporcionar toda la información sobre sus requerimientos de bienes y servicios (identificando especificaciones técnicas, cantidades, cronograma de adquisición, precios estimados) y su presupuesto, y mantener durante el proceso de selección una permanente coordinación para asegurar su éxito. Una vez concluido el proceso, las entidades encargantes quedan sujetas a la obligación de suscribir los contratos respectivos con los adjudicatarios, a adquirir los bienes y servicios sólo con los proveedores seleccionados hasta el monto adjudicado, a pagarles el precio adjudicado aceptado por el Estado, con sus recursos presupuestales, y a controlar la ejecución del contrato hasta su liquidación.

En las compras corporativas obligatorias el rol de las encargantes aparece mas delimitado, concentrándose al suministro de información a la Entidad encargada de las compras, quien asume el rol protagónico del proceso, reapareciendo la entidad encargante solo posteriormente a la adjudicación para formalizar y ejecutar el contrato así celebrado. Por el contrario, en el caso de las compras corporativas facultativas, será el Convenio marco a celebrarse entre las entidades que fijara el rol de las entidades encargantes.  Sin embargo, es importante advertir que, en ambos casos, las entidades encargantes mantienen un deber de supervisión respecto del proceso, por cuando la entidad encargada de las compras esta asumiendo una tarea en su nombre.

La unidad de compras (encargada de las compras).

La Entidad encargada de las compras es aquella que por competencia legal (en el caso de las compras obligatorias), o pacto facultativo (en el caso de las compras facultativas) asume la competencia y responsabilidad por la conducción ejecución del proceso de selección. Para su mejor operatividad, la Entidad encargada de las compras, a través de su área correspondiente realizará las acciones logísticas previas a la convocatoria, para luego designar al Comité Especial que a su interior directamente realizará la actividad encargada (puede ser su propia Gerencia de Logística).

Dicha responsabilidad implica antes del proceso mismo, la labor de consolidar los requerimientos básicos de bienes y servicios de las entidades encargantes con el objeto de estandarizarlos mediante la adecuación de esos proyectos básicos (sin alterar la funcionalidad u operatividad esperada por la entidad), preparar los términos de referencia según la demanda recibida, realizar el estudio del mercado para fijar los valores referenciales, organizar el expediente de la contratación, aprobar las bases preparadas por los Comités Especiales.

En el caso de las compras corporativas obligatorias corresponde el rol de Entidad encargada de las compras a la denominada Unidad de Compras que antes que una persona jurídica especifica –como podría pensarse-, corresponde a una función que se asignara en cada proceso a alguno organismo del Estado.  Por el contrario, en el caso de las Compras Corporativas facultativas, será el convenio bilateral que identificará a la entidad encargada de la compra, quien deberá designar a uno o más Comités Especiales.

Entidad Técnica encargada de los términos de Referencia.

En el caso de las compras corporativas obligatorias se prevé la participación de una entidad especializada a cargo de la definición técnica de las características y/o detalle de las especificaciones técnicas de los bienes o servicios requeridos por las entidades participantes a ser incluidos en el proceso de compra corporativa.

Mediante esta participación se busca darle mayor independencia y neutralidad respecto de los encargantes, a la definición neutral las características precisas y la cantidad de bienes y servicios a convocarse, de modo que se homogenicen razonablemente las necesidades del Estado, sin caer en sesgos institucionalistas, o especificaciones desproporcionadas o incongruentes con el mercado y el objeto de la convocatoria. Para el efecto, se deberán llevar a cabo el estudio de las condiciones del mercado de manera de lograr una más amplia participación de ofertantes y que los bienes o servicios reúnan las condiciones de calidad y modernidad necesaria para satisfacer las necesidades de las encargantes.

En las compras corporativas facultativas se prevé que este rol sea desempeñado solamente por la entidad encargada de la compra corporativa

Relación de encargo de gestión del proceso de selección.

La relación jurídico-administrativa entre las entidades encargantes y la entidad conductora del proceso, será la de un encargo de gestión. Este encargo consiste una relación de traslación temporal de competencia por el que una entidad con competencia legal para realizar una actividad de carácter material, técnico o de servicios puede encargar su gestión a otro órgano, cuando ésta posea los medios idóneos para su desempeño eficiente.

Como una de las manifestaciones de la relación de colaboración interadministrativa, por el encargo de gestión se produce una modalidad limitada de traslación competencial, a través de la cual una actividad compleja que requieran un conjunto de decisiones formales y actividades materiales de gestión, como la conducción de un proceso de selección.

Es importante anotar, que no nos encontramos frente una técnica de delegación de competencia ya que ésta se encuentra referida a un cambio de competencia del órgano delegante al delegado para producir actos administrativos, mientras que el encargo de gestión se refiere a una traslación parcial del ejercicio de una operación material dentro de procesos de gestión complejos, pero manteniendo competencia jurídica por la actividad.

Demanda agregada de bienes y servicios.

Si bien normalmente, las entidades deben acumular la demanda de los bienes y servicios que necesiten sus órganos y dependencias para determinar tanto el valor referencial como el proceso a seguirse para la adquisición, la estrategia de la compra consolidada supone trascender en la agregación de la necesidad institucional para comprender varias demandas institucionales que poseen un conjunto de entidades, por lo que estamos frente al elemento más visible del proceso.

Como se trata de acumular demandas institucionales para realizar un solo proceso adquisitivo, es importante tener en cuenta que el proceso de compra corporativa no podrá diferenciar entre las necesidades de las entidades referidas a un mismo bien o servicio, sino mas bien acumularla a todas las demás para hacer una sola invitación a ofrecer. No se trata de “(…) considerar a las características o especificaciones técnicas de cada Entidad integrante del convenio marco por separado o en forma independiente; es decir como si fuese un ítem, pues ello desvirtúa el modelo de compras corporativas que tiene por finalidad aprovechar las bondades de la economía de escala que sólo puede lograrse adquiriendo o contratando bienes y servicios de un mismo tipo en grandes cantidades”³.

Para empezar, la Compra Consolidada es una estrategia eficiente cuando se trata de bienes de uso común o generalizado por las entidades y no aquellos que respondan a particularidades del giro de la actividad de la entidad (por Ej. útiles de escritorio, vehículos, computadoras y sus equipos, insumos de producción, vehículos, muebles, equipos de fotografía, productos farmacéuticos, alimentos, pinturas, etc.).  A su vez, en cuanto a los servicios a adquirirse bajo esta modalidad, el articulo 88 del Reglamento menciona a los “servicios generales”, debiéndose entender por tales, aquellos que servicios requeridos de manera común por las entidades (por Ej. servicios públicos, seguros, fotocopiado, seguridad, mantenimiento de equipos, pintura, etc.)

Proceso de selección unitario.

Una de las características inherentes a una compra corporativa es que la adquisición sea concretada a través de un solo procedimiento de selección, y ya no a los múltiples procesos (descentralización de procesos adquisitivos) desarrollados por las entidades ahora encargantes.  Por ello, en la compra corporativa, el proceso de selección a seguirse será el que resulte aplicable por el valor referencial resultante de la agregación de la demanda estatal de bienes y servicios. Como se sobreentiende, el gran volumen de la demanda con seguridad hará necesario la aplicación del proceso de Licitación Pública para los bienes, y de Concurso Público, para los servicios. En un caso, será denominará Licitación Pública Corporativa y, en el segundo, Concurso Público Corporativo.

Los desafíos de las compras consolidadas.

Este nuevo escenario de las compras estatales nos hace necesario adelantarnos a explicitar a algunos de los principales desafíos que deben superarse para darle viabilidad a este nuevo y laudable emprendimiento nacional.

1. Los recelos institucionales. 

Un primer desafió a vencerse será la aspiración que cada institución tiene por gerenciar sus procesos logísticos, decidir sus términos de referencia, poder definir el momento en el cual cuenta con un bien o servicio y, por que no, contar con sus propios proveedores. Estas manifestaciones de una cultura administrativa sesgada probablemente van a enfrentar el cambio, bajo diversas maneras, desde la pasividad hasta el activismo critico a la consolidación de la demanda. Algunas de las experiencias recientemente llevadas a cabo en nuestro país, precisamente han tenido que vencer esta resistencia al cambio.

2. Complejidad del proceso consolidado. 

Un segundo desafió será el admitir y adelantarse a que la consolidación de demanda también conlleva a la consolidación de procesos, y como tales el proceso de selección necesariamente será mucho mas complejo.

Desde el plan anual de compras, pasando por la definición de términos de referencia, estructuración de la metodología de evaluación, observaciones, consultas, hasta los propios recursos administrativos se tornaran más complejos de definir y atender, que en una adquisición descentralizada.

Por ello, la agregación de demanda podría convertirse en la agregación de los problemas de las licitaciones consolidadas. Lo cual puede conducir no solo a la dilación de los procesos de selección, sino también a la imposibilidad que las entidades cuenten con los bienes y servicios oportunamente, derivando en situaciones de desabastecimiento inminente que permitan compras directas a las entidades.

3. Inexperiencia de gerentes logísticos y falta de estandarización del proceso de consolidación adquisitiva.

Dada la novedad de esta estrategia y la escasez normativa sobre el particular, será necesario contar con equipos ampliados y experimentados que permitan sacar adelante los procesos, y puedan enfrentar las múltiples observaciones, consultas, recursos que se presenten.

4. El reducido numero de proveedores aptos para satisfacer cuantitativamente la necesidad estatal consolidada, o para poder financiar producción de bienes o servicios consolidados. 

Un aspecto que no se va a poder solucionar pero que debe estarse advertido es la inexistencia de un gran número de proveedores en determinados mercados con aptitud operativa y financiera para poder satisfacer una demanda consolidada del Estado.

Por ejemplo, si se convocara a un proceso para poder adquirir trescientos vehículos para ser entregados en un plazo breve a partir de la adjudicación, seguramente no tendríamos muchos postores en la competencia con capacidad de atender la demanda y en el tiempo esperado. Precisamente esta situación va a determinar la afectación directa de los proveedores medianos y pequeños, que, si bien tendrían la alternativa del consorcio, ello requiere de acuerdos previos, y, en no pocos casos, contar con la oferta disponible a corto plazo.

5. Incentivo para realizar acuerdos colusorios de proveedores.

Un aspecto que también debe advertirse que la existencia de los procesos corporativos significara para los proveedores tradicionales del Estado una reducción drástica de las posibilidades múltiples que tenían para colocar sus productos a las diversas entidades publicas, a solo una posibilidad. Ello agregado al gran volumen económico que cada proceso consolidado representara, conlleva a que se incentiven grandemente la posibilidad de acuerdos colusorios entre ofertantes, sea para compartir mercado como para distorsionar precios. Todo proceso adquisitivo público tiende a funcionar eficientemente si para todos los participantes es claro que los ofertantes deben realmente competir y se reconoce como evidente la existencia de un costo cierto (riesgo de detección) de adoptar un pacto colusorio.

6. Centralismo geográfico de la Administración, con afectación a la producción local.

Por ultimo, la consolidación de la demanda puede determinar una centralización geográfica de los procesos en la capital de la Republica, con lo cual las empresas de alcance regional verán dificultada su participación y pueden perder a uno de sus principales clientes: las entidades públicas.

Por ejemplo, si antes las entidades del Poder Ejecutivo compraban sus útiles de escritorio a las empresas proveedoras de su localidad, ahora por el proceso de consolidación de demanda, la convocatoria será realizada en la capital de la República y por volúmenes altos, con lo que las empresas locales y regionales que antes proveían a las dependencias descentralizadas de los Ministerios y OPD, difícilmente podrán competir en estos procesos.

7. El efecto negativo sobre la competencia en mercados con alta incidencia de la participación del Estado como comprador.

Si bien las compras corporativas tienen las ventajas que hemos advertido antes, puede resultar contraproducentes para la competencia de los agentes privados en aquellos mercados donde la posición de compra del Estado sea muy concentrada, si la agregación de la demanda es de niveles importantes⁴. En efecto, cuando esta agregación de la demanda se produzca, las posibilidades de mercado para las empresas que actúan en estos mercados se reducirán drásticamente, con lo que se afectara sus posibilidades reales de competencia.  Para evitar ello, es importante tener en cuenta que la normativa faculta que la demanda estatal puede ser segmentada en función de espacios geográficos regionales o locales en que los demandantes actúan (por ejemplo, la compra consolidada de las dependencia de un departamento o región), sectorial (por ejemplo, la compra consolidada de las entidades publicas que actúan el Sector Transportes, o Vivienda), o temporal en función de la estacionalidad de la demanda según su cronograma de adquisiciones (por ejemplo, compras consolidadas de un bien o servicio para un periodo de tiempo o temporada)

Juan Carlos Morón Urbina

Abogado por la Universidad San Martín de Porres. Maestría en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Doctorando en Derecho Administrativo Iberoamericano por la Universidad la Coruña.  Directivo de la Asociación Peruana de Derecho Administrativo, miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional y de la Sociedad Peruana de Derecho de la Construcción. Miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo y del Instituto Internacional de Derecho Administrativo – IIDA.  Profesor de diversos cursos de derecho administrativo a nivel de pregrado y Maestrías en las Facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y en la Universidad de Piura. Socio del Estudio Echecopar. juancarlos.moron@echecopar.com.pe

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